CFTC 起诉 CZ 和 Binance 违反美国监管规定的法律逻辑

一、CFTC 新闻稿整理

CFTC 指控 Binance 及其创始人 CZ 故意逃避美国法律，非法经营虚拟资产衍生品交易所

2023 年 3 月 27 日，美国商品期货交易委员会（CFTC）发布公告称，它已向美国伊利诺伊州北区地方法院提起民事诉讼，指控 CZ 和其运营 Binance 平台的三个实体多次违反《商品交易法》（CEA）和 CFTC 的规定。同时，CFTC 还指控 Binance 前首席合规官 Samuel Lim 协助和教唆 Binance 进行违规操作。

根据起诉书，从 2019 年 7 月至今，Binance 向美国人提供和执行虚拟资产衍生品交易（尽管屏蔽美国 IP 地址），在 CZ 的指导下，Binance 指示其员工和客户通过规避合规控制（包括通过 VPNs、设立壳公司等手段），故意逃避美国法律，通过不透明的方式开展业务，无视 CEA 和 CFTC 的规定，同时有计划地进行监管套利以谋取商业利益。 

CFTC 指控 Binance 这样的在美提供虚拟资产衍生品服务的实体，应向 CFTC 注册为期货佣金商 (Futures Commission Merchants, FCM) 承担类似于 KYC 等合规义务，并执行旨在防止和侦查恐怖主义融资和洗钱活动的基本合规要求。根据 Binance 开展的衍生品交易业务，还应向 CFTC 注册为指定合约市场（Designated Contract Market, DCM）或掉期执行机构（Swap Execution Facility, SEF）。而 Binance 从未向 CFTC 注册。

因此，CFTC 通过民事诉讼的形式指控 CZ 及其关联方违反了有关期货交易、非法场外大宗商品期权、未注册为期货佣金商，或指定合同市场，或掉期执行机构的相关法律法规，并且疏于监管、未实施 KYC 或反洗钱流程，以及制定不合格的合规计划等，向法院寻求对 CZ 及其关联方的民事处罚和**性的交易和注册禁令。

CFTC 主席 Rostin Behnam 表示：“今天的执法行动表明，没有任何地区，或声称没有管辖权的地区，可以阻止 CFTC 保护美国投资者。我已经明确表示，CFTC 将继续使用其所有权力来发现和制止在动荡和高风险的虚拟资产行业中的不当行为……多年来，Binance 明知他们违反了 CFTC 法规，但仍积极开展工作以保持资金流动并避免合规。这应该是对虚拟资产世界中所有人的警告，即 CFTC 不会容忍故意规避美国法律的行为。”

二、先总结

看完了整个 74 页的起诉书，CFTC 这次对 CZ 及其关联方的控诉并没有什么问题。核心逻辑是：CZ 控制着 Binance 开展一系列虚拟资产衍生品交易业务，因为美国客户贡献了相当大一部分利润，那么如何帮助美国客户逃避监管、规避合规控制就是 CZ 这个精明商人的第一要务了。

Binance 明面上管理着大几百人的豪华合规团队，并且屏蔽美国客户，但是 CZ 拉上了首席合规官 Samuel Lim 为其出谋划策，通过 VPNs、设立离岸壳公司等一系列被 CFTC 称为“Creative Means”的方式，在明知违反美国法律的情况下，继续为美国客户提供衍生品交易业务。

这就撞到 CFTC 的*口上了，CFTC 对于虚拟资产的监管逻辑是：首先所有虚拟资产都是商品，在此基础上虚拟资产现货市场上的欺诈和市场操纵等行为，以及涉及保证金、杠杆或融资的虚拟资产商品期货交易行为，以及相关参与主体的合规登记都应遵守 CEA 的规定并受 CFTC 的监管。

这里其实依然存在一个 Crypto 监管的真空地带。如果说虚拟资产都让 CFTC 来管，虽然 CFTC 有能力监管虚拟资产现货市场上的欺诈和市场操纵等行为，但是 CFTC 没有能力对不涉及保证金、杠杆或融资的虚拟资产期货交易行为进行监管。如果说让 SEC 来管，那么 SEC 只有在认定虚拟资产为“证券”的前提下才能行使其管辖权，在这个高标准下才会衍生出涉及证券的欺诈、操纵市场等等。所以我们看到几乎所有 SEC 针对虚拟资产的案件中，第一句话就是：“XXX 发行和出售未注册证券。”

不论如何，在 SEC 第一季度频繁对行业巨鳄开炮的背景下，这次 CFTC 直接将矛头指向了 CZ 及 Binance，确实让 Rostin Behnam 出了一把风头，在新闻稿中的发言颇有一番小人得志的感觉：“This should be a warning to anyone in the digital asset world, there is no location, or claimed lack of location, that will prevent the CFTC from protecting American investors.”如果 CZ 选择硬钢的话，至少 Binance.US 是很难幸免的，Binance 收购 Voyager 的交易也可能告吹，此举也可能慢慢撕开 Binance 帝国的神秘面纱。

三、再分析——CFTC 对 CZ 及 Binance 提起诉讼的法律基础

3.1 CFTC 及 CEA 的介绍

美国商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission, CFTC）是美国政府于 1974 年设立的独立机构。美国国会授权 CFTC 管理和执行美国 1936 年《商品交易法》（Commodity Exchange Act of 1936，CEA）及其颁布的法规，主要负责监管美国商品期货、期权和金融期货、期权市场，旨在为了促进公众利益和金融市场的健全，以保护市场参与者及公众不受欺诈、市场操纵和其他破坏市场秩序行为的侵害。

3.2 CFTC 对虚拟资产的商品认定

早在 2015 年针对 Coinflip, Inc. 的执法行动中，CFTC 就将比特币定义为 CEA 下的“商品”。在该案件中，Coinflip, Inc. 运营着一家名为 Derivabit 的比特币金融交易平台，为投资者撮合比特币期权合约，在运营期间未遵守 CEA 及 CFTC 的监管规定履行合规义务，从而受到 CFTC 的执法处罚。

此后，CFTC 将虚拟货币认定为 CEA 所调整的商品。CEA 项下的商品是一个非常宽泛的定义，其不仅包括实体商品，还可以包括无形商品，以及类似于碳排放权的权利与利益等（…all other goods and articles…and all services, rights, and interests…in which contracts for future delivery are present or in the future dealt in）。此外，美国多个司法判例也认定虚拟货币是 CEA 定义下的“商品”，必须遵守 CEA 的规定并受 CFTC 的监管。

此外，现任 CFTC 主席 Rostin Behnam 也表示 CFTC 的监管框架已经具备监管虚拟资产市场大部分虚拟货币的能力，包含比特币和以太坊以内。在 CFTC 官网 Digital Assets 的专栏里也专门发布了关于虚拟资产（主要涉及虚拟货币）的信息。

虚拟资产（Digital Asset）是任何可以电子方式存储和传输，并具有相关所有权或使用权的资产。虚拟资产是资产价值的数字表示，包括作为交换媒介、记账单位、价值存储。一些虚拟资产，如 BTC、ETH、LTC 和至少两种法币支持的稳定币：Tether（“USDT”）和 Binance UDS（“BUSD”），以及本文所提及的其他虚拟货币，根据 CEA 第 1 a (9) 节的定义，都属于“商品”。近年来随着虚拟资产行业的发展，在 CFTC 注册的交易所（如芝加哥商品交易所和芝加哥期权交易所）也提供了一些虚拟资产的期货合约。

这使 CFTC 有能力监管虚拟资产现货市场上的欺诈和市场操纵等行为，但是，CFTC 没有能力对不涉及保证金、杠杆或融资的虚拟资产期货交易行为进行监管。不过随着目前国会正在审议的多部立法提案都将赋予 CFTC 对更大的权力，相信目前 CFTC 这一尴尬的局面很快能够得到改善。

3.3“商品”期货交易的认定

如果虚拟资产的交易满足以下条件，那么该种交易将被定义为 CEA 第 2（c）2（D）项下的“期货交易（a contract of sale of a commodity for future delivery）”，那么结果是提供交易的平台及从事交易的主体必须遵守 CEA 的规定并受 CFTC 的监管：

（i）交易对象必须是 CEA 所定义的“非合格合约参与者”（Non-Eligible Contract Participant）。根据 CEA 的相关规定，如果接受商品交易的一方是 CEA 所定义的“合格合约参与者”或“合格商事主体”，则该交易就不属于 CEA 所规定的零售商品交易（Retail Commodity Transactions）的类型。这里的零售商品交易相当于通常意义上的散户交易，目的是为了保护一般投资者的合法权益。

此外，应特别注意 CEA 所调整的零售商品交易关系不仅包括已经订立合约（confirming the execution）的情形，还包括未达成交易前相关主体提供该类交易机会（offering to enter into），以及发出要约或促成此类交易形成的行为（entering into）。

（ii）交易是以保证金或杠杆的方式进行的（on a leveraged or margined basis）或通过融资性安排来完成交易。本质上即买方无需支付全部的货款即可取得所交易标的商品，或者说买方可以使用部分的资金购得数倍于实际所能购买的商品数量，也就是我们所通常所说的杠杆交易。

（iii）商品在 28 天内或 CFTC 所规定的更长期限内，并未被“实际交付（actual delivery）”。而如何认定“实际交付”成了 CFTC 监管实践中最为关注的问题，CFTC 也因此专门出台了相关的监管意见。

3.4 虚拟资产衍生品的合规要求

衍生品（Derivatives）是金融工具，如期货、期权或掉期，它们的价值来底层资产，包括基准利率、石油或小麦等实物商品，也包括了虚拟资产商品。根据 CEA 的要求，除某些豁免情况外，商品衍生品交易必须在 CFTC 指定或注册的交易所进行。

因此，除少数例外情况外，根据 CEA 以及 CFTC 的规定（Section 5 h (a) of the Act, 7 U.S.C. § 7 b-3, and Regulation 37.3, 17 C.F.R. § 37.3 (2022)），在未向 CFTC 注册为指定合约市场（Designated Contract Market, DCM）或掉期执行机构（Swap Execution Facility, SEF）的情况下，任何人提供掉期交易平台（Swap）的行为都是违法的。

根据 CEA 第 la (28)(A) 条，期货佣金商（FCM）是个人、协会、合伙企业、公司或信托从事 (i) 包括期货、掉期、商品期权或零售商品交易在内的受监管交易招揽或接受订单，或 (ii) 充当零售商品交易的交易对手方；或与这些活动中的任何一项有关并从事“接受任何金钱、证券或财产（或上述的信用担保）作为保证金，来保证任何可能的交易或合同”的主体。

FCM 是持有客户的资金并为衍生品交易提供保证金的金融中介，是美国金融体系的关键组成部分，必须遵守 CEA、CFTC，以及美国《银行保密法》、FinCEN等主体的相关规定，最基本的要求是向 CFTC 登记注册，并遵守一系列来自 CFTC 或 FinCEN 的合规要求。

任何主体如违反 CEA 以及 CFTC 的上述规定，以及 CEA 反规避原则的，都应当承担相关法律的责任。

3.5 Binance 在美提供未注册虚拟资产衍生品交易

在起诉书的 FACTS 部分，CFTC 列举了大量关于 CZ 及其关联方与指控内容有关的事实，包括：A. Binance 平台运营综述；B. Binance 平台提供的相关金融衍生品产品；C.  在 Binance 平台上通过自有账户进行自营交易；D. 在美运营；E. CZ 对 Binance 的控制；F. 制造限制美国用户的表象，表示合规计划仅是掩饰；G. 明知 Binance 平台需要遵守美国法律，但选择忽视；H. 指导美国客户通过 VPNs 等方式规避合规控制；I. 指导 VIP 客户违规通过 KYC 验证；J. 在内部文件及数据中隐藏美国客户信息；K. Binance 依赖中介介绍客户，但缺少有效合规手段；L. 逃避合规控制的案例。

基于上述事实，CFTC 指控 CZ 及其关联方的以下行为违反了 CEA 以及 CFTC 的相关规定：（1）在未注册的交易所执行期货交易；（2）非法进行场外交易；（3）未能注册为 FCM；（4）未能注册为 DCM 或 SEF；（5）监管不力；（6）未能实施 CIP、KYC、AML 的合规措施；（7）逃避美国法律监管。同时，CFTC 向法院寻求对 CZ 及其关联方的民事处罚和**的交易和注册禁令。

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本文仅供学习、参考，希望对您有所帮助，不构成任何法律、投资意见，not your lawyer，DYOR。

REFERENCE:

[1] CFTC Charges Binance and Its Founder, Changpeng Zhao, with Willful Evasion of Federal Law and Operating an Illegal Digital Asset Derivatives Exchange

[2] Commodity Futures Trading Commission v. Zhao et al

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