2020加密货币法案 | 加密货币监管模式新思路

全球区块链合规联盟首席合规顾问

泰和泰（北京）律师事务所律师

罗滔

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加密货币的快速发展和监管的滞后性让市场乱象不可避免，加密货币性质和种类的不确定性一直阻碍着监管规则的确立，随着各国在监管政策上的不断探索，这一问题找到了新的解决思路。

2020年3月9日，美国国会议员保罗·戈萨先生Paul Gosar (亚利桑那州共和党人)向众议院秘密提交了《2020加密货币法案》(Cryptocurrency Act of 2020)，该法案将加密货币创新性地分为“加密商品”、“加密货币”、“加密证券”，并为其分别指定期货交易委员会（CFTC）、金融犯罪执行网络（FinCEN）和证券交易委员会（SEC）进行有针对性的监管，既保证了电子数字资产监管责任的明确化，同时也为各国加密货币监管的政策制定提供了新思路。

保罗·戈萨先生Paul Gosar的立法助理Stechschulte称：

“该法案不仅要为美国的加密资产提供明确性，而且要使其具有合法性。”

事实上这并不是《2020加密货币法案》的第一次亮相，2019年12月该法案的原始版本就已被泄露出来，在此之后Gosar团队一直在为法案的更新与完善作出努力，力图为加密货币带来“监管透明度”提交版本在原有基础上对一些概念做出了更新。

一、《2020加密货币法案》概览

1）将数字资产分为三类：加密货币（Cryto-currency）：基于区块链的“美国货币或合成衍生品的表现形式“加密商品（Cryto-commodity）:基于区块链的“具有完全或很大部分同质化的经济商品或服务”加密证券（Cryto-security）：基于区块链的“债务、股权和衍生工具”2）将美国三个监管机构确定为“主要联邦数字资产监管机构”：财政部长（secretary of the Treasury）：通过金融犯罪执行网络（FinCEN）和货币监理署（OCC）采取行动期货交易委员会（CFTC）证券交易委员会（SEC）

图片来源于SYGNA

3）上述三个联邦监管机构都被分配了就某一项数字资产的排他监管权：金融犯罪执行网络（FinCEN）-加密货币证券交易委员会（SEC）-加密证券期货交易委员会（CFTC）-加密商品4）其他-要求这三家监管机构必须保留并向公众公开创建虚拟资产或交易所必需的联邦牌照、证书和注册清单，并保持实时更新。-该法案要求财政部长史蒂文·姆钦(SteenMnuchin)通过金融犯罪执行网络（FinCEN）制定法规，以帮助追踪加密货币的交易流。-将“稳定币”的概念定义在“加密货币”中，并将其分为储备支持的稳定币(以银行账户中的实际资产1:1支持)和合成稳定币(无储备支持)。-增加“去中心化的oaral”概念，为在区块链之外传输或验证外部数据的服务以帮助执行智能合约功能。

二、《2020加密货币法案》的详细解读

第一部分：名称

该法案的开头部分确定了法案的名称，“2020加密货币法案”

第二部分：数字资产和监管机构的定义

法案明确区分了不同类的数字资产、加密联邦监管机构以及稳定币。

1、什么是“加密商品”?

具有完全或很大部分同质化的经济商品或服务及衍生品，且市场与商品或服务的生产者无关，以及基于区块链或者去中心化加密账本。

2、什么是“加密货币”?

美国货币或基于区块链或去中心化加密账本的合成衍生品具体而言，包括:1）储备支持的数字资产，完全抵押在银行账户中，并由实际资产以1:1的比例提供担保。2）合成衍生品指由去中心化的预言机或智能合约生成，并由加密商品、其他加密货币或加密证券所担保。“加密货币”的定义现在似乎指的是美元的稳定资产，如缆索(USDT)、GEMINI美元(GUSD)、真实美元(TUSD)和其他合格的稳定资产。这一规定也将有储备支持的稳定资产(如Libra)归类为加密货币。

3、什么是“加密证券”?

所有基于区块链或分布式加密账本的债务、股权和衍生工具”然而，该定义不包括按照《银行保密法》(BSA)和其他联邦“AML”/CFT监管机构(如FinCEN和外国资产控制办公室OFAC)操作并注册为货币服务业务(Ms)的合成衍生品。美国法律中的“加密证券”大致可以被定义为一种通过了Howey测试(1946年由**法院在一个具有里程碑意义的案件中创建)的数字资产，且，若它满足“用货币投资”、“有望从投资中获利”、“货币投资于普通企业”以及“任何利润都来自于发起人或第三方的努力”，那么它将受到监管。

4、什么是“分布式账本”？

-作为一个独立的区块链运行，通过一个铸造过程进行保护，并有例如据以向用户颁发奖励的股权证明，或者据以向矿工颁发奖励的工作证明；
-作为加密资产或智能合约在上述现有独立区块链上运行；
-具有不可篡改性，没有控股权就不能改写；
-必须用加密链接连接交易数据块；
-无需经过许可，不需要第三方进行交易；
-是不可逆的无记名商品；
-不受任何单一实体控制；
-非由国家或私人实体发行。

5、什么是“去中心化的预言机”?

指的是一种服务，它从区块链之外的外部来源发送和验证真实世界的数据，并将这些信息提交给位于区块链的智能合约，从而触发智能合约预定义功能的执行。

6、什么是“数字资产”?

《2020加密货币法案》将数字资产(也称虚拟资产)划分为3个截然不同的类别:加密商品、加密货币与加密证券。

7、什么是“受保存款机构”?

该草案根据《联邦存款保险法》第3条对“受保险的存款机构”进行了定义。

8、什么是“储备支持的稳定币”?

为了进一步定义这种“加密货币”，该法案将储备支持的稳定币定义为-表示一个美国或外国政府发行的货币
-驻留在区块链或去中心化密码分类账上
-用所代表的货币1:1担保
-必须存入有保险的保管机构

9、什么是“合成稳定币”?

合成稳定币被定义为一种数字资产(非由储备支持的稳定币)，相对于另一种货币或资产的价值稳定，并存在于区块链或去中心化密码分类账上的资产。

10、什么是“智能合约”?

“智能合约”一词指以数码方式促进、执行或确认合约的谈判或履行的合同，是无需第三方的可靠交易。

11、什么是“初级联邦数字资产监管机构”?

“主要联邦数字资产监管机构”指:-(A)关于加密商品的商品期货交易委员会;
-(B)通过金融犯罪执行网络(FinCEN)采取行动的财政部长，以及关于加密货币的货币管制员;
-(C)证券及交易委员会(SEC)有关加密证券的事宜。

第三部分:数字资产监管的主要领域

在其第三部分“建立数字资产监管领域”中，该法案将监管职责分配如下:(a)加密商品：商品期货交易委员会（CFTC）是唯一有权监管加密商品的政府机构。(b)加密货币：财政部长通过金融犯罪执法网络采取行动，货币监理署是主要且唯一有权监管加密货币(除合成稳定币外)的政府机构。(c) 加密证券：证券交易委员会（SEC）是唯一有权监管加密证券和合成稳定资产的政府机构。

第四部分:数字资产交易所注册和公示

各联邦数字资产监管机构应就其监管的数字资产，向公众提供创建或交易数字资产所需的所有联邦牌照、证书或注册的列表，并保持更新。

第五部分(新增):向公众提供关于创建或交易数字资产的相关信息

每个主要监管机构应列出创建或交易相关数字资产所需的所有联邦牌照、证书或注册信息。

第六部分:与加密货币相关的特别要求

根据拟议的法案，财政部长必须通过金融犯罪执法网络（FinCEN）发布相关规则，规则涉及如下：-交易流的跟踪机制；
-准备金支持国际审计：即审计这些储备支持的稳定币是*存储的；
-稳定币的转变：如果发生任何事件(例如超发稀释)，迫使稳定币从储备转变为合成，亦或相反，必须通知相应的联邦数字资产监管机构。

不可否认，加密货币被纳入监管框架本身就是一件令人欣喜的尝试，无论是对于持有者而言，尤其是个体持有者，亦或是对于监管机构，在规范交易行为，引导交易秩序，维护资产安全上都具有很大的优势，利于行业的良性运行。从长远来看，加密货币被纳入监管体系也不可避免，如何建立更高效的监管机制将是未来探索的新课题。

可以看到，法案采取的将加密货币分类化、分机构的监管方式是一种新的尝试，避免了美国监管体系下因监管机构权责不清、监管对象不明所带来的监管混乱，有利于提升监管的效率和水平。该法案某种程度上也印证了加密货币作为一种“资产类别”正在得到越来越多人的认可，同时在这个“资产类别”中仍可进行精细划分，从而将每一类别对应并被纳入传统监管框架，也就是说，法案中所指定的监管机构在本质上并没有改变自身的监管范围，依然延续既有监管框架履行职责。这种分类监管的思路在其他国家监管政策的制定上也有所体现，如瑞士便将代币划分为payment tokens、Utility tokens、Asset tokens三种类，分别适用不同的监管法律，这种区分法律适用的监管形式与《2020加密货币法案》的监管思路有异曲同工之处。

当然，目前还没有正式的日期来确定这项法案能否被美国国会通过，但是预计将在今年的某个时候进行投票表决，对于结果我们可以拭目以待。

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