背景

加密货币行业从降生至今只有十余年的历史，仍处于快速生长阶段，创新技术和观点不停更新，例如智能合约，PoS，ICO，分叉币，IEO，DeFi 等等。加密货币刊行在去中心化的区块链网络中，这不意味着他们可以毫**线地生长，免受羁系约束。行业日新月异，同样需要羁系跟上他们措施，但现实是羁系政策一直落伍于技术希望，甚至许多加密货币的相关营业还处于没有羁系的状态。

羁系同样是加密货币行业主要的一部门，每次政策的颁布既是限制了营业生长界线，也在扩展合规项目的规模，许多情形下甚至决议了项目运气。这同时要求羁系方案要郑重决议，限制太多会抹杀创新，过于宽松会导致行业的乱象，因此激励创新和维持金融稳固性之间的平衡是羁系要面临的主要问题。通过项目规模决议羁系计谋是解决这个问题的方案之一，羁系机构会预先判断项目的规模以及影响力，针对差异规模的项目接纳差其余羁系计谋。对营业规模较大的项目接纳严羁系的方式，对规模较小的项目则放松要求。在后面的羁系机构接纳的行动中也能看出，会优先对体量大的项目举行羁系和责罚。

在美国的执法系统中，对于大部门与加密货币相关的营业，都没有特定的可以遵照的律例可以参考。一样平常情形下，美国羁系机构建议参考「三同」原则对其举行规范，即「相同营业，相同风险，相同规则」。也就是若是没有加密货币针对性的律例，羁系方案就是对连系营业找到已存在的法案，根据套用已有法案的要求举行羁系。例如在加密货币在刊行时，若是代币被归为证券属性的话，就要受到证券生意委员会的羁系，对刊行方也有信息披露的要求。

美国各羁系机构相互自力，凭证职能划分有各自的羁系领域，加密货币行业涉及到的差异营业也归于差其余机构羁系局限。这些机构中有些针对加密货币公布了详细的法案或者指导，有些仍在参考之前的执律例定。其中对加密货币亮相较多的是美国证券生意委员会（SEC），卖力证券业的监视治理，是直属美国联邦政府的自力机关。刊行加密货币的历程类似于刊行证券，因此 SEC 对加密货币领域异常关注。美国商品期货生意委员会（CFTC）同样是自力机构，卖力美国商品期货、期权市场的羁系。例如比特币和以太坊被归为商品属性后，涉及他们的期货生意平台就在 CFTC 的统领局限内。美国国家税务局（IRS）隶属于美国财政部，主要提供税务相关的服务以及解决偷税漏税问题。思量到加密货币生意会涉及到小我私人收入的增进，IRS 会针对加密货币的纳税问题提出参考意见。美国货币监理署（OCC）同样属于美国财政部的一部门，主要对与银行相关的加密货币营业揭晓意见，包罗使用区块链和稳固币作为金融系统中结算设施。尚有同样属于美国财政部的美国金融犯罪执法网（FinCEN）职责在于对加密货币用于犯罪的可能行为加以监控，经常向涉及加密货币营业的企业提出要求。美国司法部（DOJ）会在涉及加密货币的违法行为中举行执法。除此之外，各州政府部门也会介入到与加密货币相关的羁系中，例如纽约金融服务部（NYDFS）。

现在美国羁系机构对加密货币接纳的措施

除了针对某些犯罪行为的团结行动外，总的来说美国羁系机构照样在各自领域单独对加密货币行业接纳行动，在某些方面，羁系机构还会存在竞争关系。下文是对各羁系机构已接纳措施举行的总结，这有助于我们分析羁系未来可能接纳的行动。

美国证券生意委员会（SEC）

SEC 的羁系权力在证券领域，若是加密货币具有证券属性，或者生意具有证券属性的代币，都市受到 SEC 监视。SEC 在 2019 年 4 月公布了区块链 Token 羁系指导目的，使用 Howey 测试对加密货币举行分类判断是否具有证券属性。现在除了比特币和以太坊以及稳固币明确为非证券代币外，其他代币都被判断为证券的可能。

由于非法刊行证券，已经有十几个项目受到了 SEC 的起诉和责罚，尤其是融资规模较大和市值高的项目，例如 EOS，Tezos，Ripple 等，其中 Ripple 还在与 SEC 谈判中，Gram 也就是 Telegram 刊行的代币在受到 SEC 羁系后被直接叫停。STO （Security Token Offering）是针对刊行证券代币接纳的方案，主要是通过证券刊行宽免条款来省略 IPO 的历程，例如 Reg A+，Reg D，Reg S。这些宽免条款有刊行规模，及格投资者或者一年内不得向美国投资者出售的要求。其中参考 Reg D 和 Reg S 的刊行无需获得 SEC 审核批准，但需要向 SEC 报备。

SEC 还卖力加密货币 ETF 的申请审核，至今为止十几个 ETF 申请均未获得通过。风险局限较小的加密货币信托产物获得了 SEC 的批准，例如灰度旗下的 GBTC 和 ETHE，这两者都是向 SEC 讲述的产物。GBTC 的赎回功效，就是在被 SEC 处罚之后关闭的。除此之外，SEC 还要关注加密货币生意的羁系，2020 年的《数字商品生意法》提到在生意数字商品时，要相符证券法的要求。合规的加密货币交易所在选择代币生意种类时，也会郑重做出选择，制止可能的证券代币。

美国商品期货生意委员会（CFTC）

被归为商品属性的加密货币则归属于 CTFC 的羁系局限，尤其是涉及加密货币衍生品交易所的羁系。在美国从事加密货币衍生品交易所需要获得 CFTC 的批准以及取得衍生品整理组织允许证（DCO）和指定合约市场牌照（DCN）两个牌照。CFTC 在 2017 年 12 月批准芝加哥期货交易所（CME）以现金结算的比特币期货上线，2021 年 2 月批准了以太坊期货。2019 年 9 月批准了 Bakkt 上线实物交割的比特币期货合约。

2020 年 9 月美国国会众议院议员提出了《数字商品生意法》，此法案扩大了商品生意法的局限，成为 CFTC 参考羁系框架。在 CFTC 注册的交易所要遵守相关要求，包罗交易所信息讲述，利益冲突，**资源要求，网络平安，隔离用户资产等。交易所对 CFTC 注册优先于向各州和区域的注册，这样可以节约合规成本。交易所注册挂号是自愿的，不外注册是受到强烈建议的。
CFTC 会对在美国违法开展营业的交易所接纳行动，BitMEX 经由考察显示一直为美国住民提供服务。2020 年 10 月 CFTC 对 BitMEX 提起诉讼，缘故原由为未注册为期货委员会生意商，未注册为指定合约并提供非法期货，未对用户举行 KYC 等。

美国国家税务局（IRS）

IRS 重点关注于加密货币相关的税务事宜，早在 2014 年就公布了加密货币纳税指南，注释关于与加密货币相关的收入如何纳税的问题，其中与加密货币相关的生意、挖矿等收入是需要纳税的。2019 年 IRS 对 2014 年公布的指南举行了更新，新增了关于分叉和空投所得收入的税务要求，并向一万多个加密货币持有人发送信函要求他们为加密货币的相关投资而纳税，这些用户信息源自 Coinbase 交易所。IRS 还会使用访谈、搜索、社交媒体以及银行、信用卡和 Paypal 等生意纪录，来考察用户是否泛起逃税情形。

IRS 在 2020 年的纳税申报表中增添了一个新问题，询问纳税人在这一年内是否生意或购置过包罗数字货币和加密货币在内的「虚拟货币」，但这个问题不涉及税务问题。IRS 注释若是仅涉及法币购置加密货币，则无需在纳税表格上打「是」。IRS 仍在不停更新有关加密货币的纳税指导，在 2021 年 4 月弥补了比特币分叉币的纳税方式案例，纳税人需要凭证海内税收法案第 61 部门举行纳税，在盘算纳税人获得分叉币的收入时，若是当初比特币是放在托管到中心化交易所中，纳税人没有在分叉的一瞬间收到分叉币空投，那么要根据交易所分给纳税人分叉币的那一刻盘算税收。

美国货币监理署（OCC）

OCC 是美国**的银行羁系机构，Michael J. Hsu 在今年 5 月 10 日被任命为新的卖力人。在 5 月 19 号的上任致辞中，他示意将审查未解决事项，包罗和加密货币有关的问题，因此可能会泛起政策上的转折。

2020 年 OCC 在 Brian Brooks 的向导下政策偏向一直是对加密货币存有努力态度的，包罗允许美国银行托管加密资产以及稳固币的贮备以及允许美国银行运行区块链节点并使用稳固币支付。不外这里的区块链节点指的不是无需允许的共有链，而是需要认证的允许链，稳固币也指的是相符羁系审查的稳固币。除此之外，OCC 在 2020 年致力于推动联邦层面的羁系统一和加密货币公司拓展银行营业。加密货币的支付公司可以申请国家信托银行牌照，之后无需在各州划分申请牌照。加密银行获得牌照后，就可以提供加密货币相关的营业，例如支付等，为金融科技的初创公司提供羁系框架以及便利。

美国金融犯罪执法网（FinCEN）

FinCEN 重点关注与加密货币有关的提防恐怖主义融资和反洗钱的方面，最早在 2013 年就公布了关于治理，使用或生意加密货币的指南。这里加密货币被称为可转换的虚拟货币（CVC），由于它可以与真实货币举行兑换。在从事 CVC 相关营业时，需要在 FinCEN 旗下注册申请为 Money Services Business （M 牌照），保留和讲述纪录以遵守反洗钱和反恐怖融资的划定。2015 年 Ripple Labs 在推出 XRP 时因没有向 FinCEN 注册而受到起诉。而且无论这些 M 总部位于那边，都需要遵守 FinCEN 的划定。出于这项划定，币安暂停了美国用户的接见，重新开设了币安美国交易所。

2019 年 FinCEN 公布了一份关于 CVC 的指导，提醒一些从事相关营业的企业需要注册 M，否则将违反《银行保密法》（BSA）。2020 年 12 月 FinCEN 提议增添对非托管钱包的羁系，若是交易所向小我私人钱包发送跨越 3000 美元的加密货币时，需要验证非托管钱包用户的姓名和地址。而且要向 FinCEN 提交金额跨越 10000 美元的生意信息，这项划定受到了许多人的否决，在拜登上台后被暂停。FinCEN 的行动让加密货币更贴近于对银行账户的羁系，FinCEN 还提议修改 BSA，希望将加密货币账户作为需要讲述的账户类。

美国司法部（DOJ）

DOJ 卖力美国的执法执行和袭击犯罪，活跃在与加密货币相关的违法案件中。例如污名昭著的暗网丝绸之路，DOJ 查获了价值 10 亿美元的比特币，这是涉及加密货币数目**的一次案件。在 BitMEX 违反反洗钱法的案件中，DOJ 对其首创人提起了刑事诉讼。2020 年 10 月 DOJ 公布了关于加密货币的执法框架，这份执法框架中分为加密货币的非法使用场景，现在已有的执法框架以及对未来的展望。其中明确执法机构可以对任何与加密货币有关的非法行为举行起诉，包罗种种敲诈以及其他刑事指控。可以参考的律例包罗反洗钱和反恐怖融资的《银行保密法》，和证券敲诈相关的《证券法》。**在目的中呼吁全球的相关机构一同相助来保证加密货币不被用于非法平台，并激励各司法辖区接纳一致的羁系目的。

其他

美国的金融羁系系统分为联邦和州政府两级，除了上述提到的归属于联邦级的羁系机构，州级羁系机构在州局限内同样具有羁系的权力，会对加密货币行业发生影响。NYDFS 是纽约州的金融羁系机构，拥有跨越一百年对金融机构的羁系履历。NYDFS 早在 2015 年就确定了关于加密货币相关的羁系框架 BitLicense，这是美国各州对加密货币羁系要求最严酷的律例之一，NYDFS 也是第一个正式推出比特币羁系文件的州。

加密货币行业介入方面临的监管方式

加密货币发行者

现在合规地在美国刊行代币有两种方案，一种是刊行不会被 SEC 认定为证券属性的代币，另一种就是在 SEC 之下注册为 STO，刊行证券 token。对于第一种方案，加密货币需要通过 Howey 测试，要求对加密货币项目来说异常严酷，若是众人出资投入统一个项目且期待赚钱，而赚钱不需要投资人谋划，在这种情形下刊行的加密货币就会被归为 SEC 羁系。现在已经明确的非证券项目只有比特币和以太坊，大部门加密货币都市被归入 SEC 羁系。STO 通过宽免条款允许证券代币的刊行，但凭证此宽免条款的相同要求已经到达刊行证券的尺度，而且 STO 申请同样受到羁系约束且有成本，因此 STO 的形式没有受到普遍认可。

**就导致了许多加密货币刊行方选择在美国之外运营或者制止美国人介入项目，SEC 也发现了这一点。不仅要珍爱投资者，还要保证投资者能够举行投资。因此 SEC 官员想到了其他替换的羁系设施，例如 Hester Peirce 提出的 Safe Harbor 方案。

Safe Harbor 2.0 方案的关键在于激励创新的同时珍爱用户，对初起步的加密货币项目有政策上的优待。Peirce 提出加密货币的刊行团队有三年的时间来判断他们刊行的代币是否为证券，若是在这个时间内团队确立了一个漫衍式的网络，可以不在团队的辅助下运行，则可以判断这是一个漫衍式的项目。三年后会由外部状师举行审查，若是该项目不相符充实漫衍式的规模，则需要在 SEC 注册。这时代项目需要有区块浏览器以利便民众查看生意。若是 Safe Harbor 法案获得通过，不仅对于新兴的加密货币项目有辅助，而且明确了对已经存在的加密货币项目的羁系。已存在的加密货币项目若是已经杀青了足够的漫衍式规模，则会免于证券羁系。凭证 Safe Harbor 法案，以太坊 2.0 的 PoS 转则不会影响对 ETH 的羁系方式。

稳固币刊行者

美联储没有作为官方刊行统一的美元稳固币，稳固币刊行是在金融羁系机构的监视下举行的。例如 Gemini 和 Paxos 就获得了 NYDFS 的信托机构牌照，允许刊行稳固币并贮备法币和加密货币资产。或者申请注册为 M 来刊行稳固币，法币资产托管在有资质的机构中。

OCC 近期也在关注稳固币刊行这一部门，实验在羁系上杀青联邦层面的统一。OCC 不仅允许银行为稳固币刊行商提供托管服务，还允许银行成为稳固币的运行节点，并使用相关的稳固币举行支付。而且支持加密货币服务商申请国家信托银行牌照，简化了刊行稳固币的流程。

加密货币交易所

凭证现在的划定，加密货币交易所的运营需要注册 FinCEN 旗下的 M 牌照以及申请各州的 Money Tranitter Licensing （MTL）牌照，后者可以从事加密货币的币币生意以及法币生意。在纽约州开展营业前需要申请 NYDFS 揭晓的 BitLicense 牌照，针对比特币或以太坊开展的合约生意服务还需要获得 CFTC 批准。若是交易所上线具有证券属性的代币，还会受到 SEC 羁系。在美国的加密货币交易所也需要与 IRS 相助，为他们提供用户信息以核查纳税情形。

2021 年 4 月美国国会推出了《2021 年消除创新障碍法案》，该法案重点关注 SEC 和 CFTC 关于数字资产统领权问题。若是法案通过，SEC 和 CFTC 将配合确立事情组，对美国加密货币的相关营业举行更有用率的羁系，其中也包罗加密货币交易所方面。2021 年 5 月，新任的 SEC 主席 Gary Gensler 在听证会上示意比特币属于商品，不在 SEC 最严酷的统领内，示意需要针对加密货币交易所增强羁系，以制止敲诈或操作行为。

可以看到交易所一直在各羁系方的袭击之下的，例如 2019 年 Abra 被 SEC 和 CFTC 处罚，2020 年 10 月 BitMEX 受到 CFTC 和 DOJ 的起诉，2021 年 3 月币安受到 CFTC 的考察，5 月币安还受到 DOJ 和 IRS 的考察。与此同时，在美国注册且拥有合规牌照最多的交易所 Coinbase 直接在纳斯达克上市，意味着交易所在美国并非完全存在于漆黑之中，但要灼烁正大的上市需要完全拥抱羁系。

通过最近羁系机构对加密货币交易所的态度可以判断，未来对交易所羁系的力度还将进一步加大。IRS 对住民的纳税要求越发严酷，以及 DOJ 在袭击加密货币犯罪方面的亮相，都意味着交易所还要与羁系机构举行慎密的相助。在 SEC 主席亮相之后，未来可能会对加密货币交易所推出更有针对性的严酷要求。

DeFi 营业

DeFi 营业的生长和更新速率极快，这给羁系带来的很大挑战，现在处于羁系空缺。DeFi 不仅涉及到发币营业，还开展了本该被羁系的金融营业。但 DeFi 又与传统金融营业差异，去掉了第三方中介，而现在的羁系政策主要是针对第三方中介睁开的。除此之外，对 DeFi 的羁系找不到运营主体，而且 DeFi 无法控制介入者的账户，这让现在已有的羁系律例很难适用在对 DeFi 的羁系中，现在对 DeFi 的羁系重点在《反洗钱法》的执行上。

OCC 前卖力人 Brian Brooks 将 DeFi 比作自动驾驶，交通法并不适用于自动驾驶，现在的律例也不适用于 DeFi 这个自动驾驶银行。因此需要为 DeFi 专门制订一个合理的羁系。

小我私人介入

拜登政府新任命的财政部长 Janet Yellen 曾示意加密货币在提高金融系统效率上具有潜力，但同时也会被用于资助恐怖主义并为洗钱提供便利，因此现在要研究如何激励加密货币用于正当流动以及削减非法流动。DOJ 副部长也对外示意，正在评估如何更好地应对来自加密货币和勒索软件的网络威胁。

总体来说，美国羁系机构对于加密货币用于违法犯罪具有普遍共识，加密货币用于洗钱、恐怖主义融资、黑客勒索等场景是羁系机构所担忧的，也是羁系机构所袭击的方面。出于对这方面的思量，小我私人通过举行加密货币生意和储存时，会受到严酷的羁系制约，例如要求使用托管钱包并举行 KYC，在涉及大额生意时会被上报小我私人信息等。

SEC 主席 Gensler 在 5 月 6 日的听证会上讨论了关于社交媒体与市场操作的问题。IRS 提到了关于对社交媒体监控以核查用户是否存在偷税漏税的问题。FinCEN 也强调了对用户钱包和转账的羁系，在这种环境下，小我私人隐私可能会受到侵略。

思索与总结

总的来说，美国羁系机构对加密货币羁系是趋严的，在袭击犯罪和反洗钱法案的约束下，会对加密货币行业介入者要求更多文件和信息，包罗加密货币交易所和小我私人介入者。在这些羁系机构中，OCC 在前卖力人 Brian Brooks 的向导下最为努力，但在换帅为 Michael J. Hsu 之后，对稳固币及加密货币支付的政策可能会收紧。

严酷的羁系不仅给加密货币行业中的企业加以约束，也给用户造成了未便。SEC 已经在着手解决这个问题，例如 Safe Harbor 方案可以让加密货币刊行方在前三年免受证券法的监视，要求是三年之后到达足够的漫衍式。对于整个加密货币市场，SEC 主席 Gary Gensler 仍示意出了对市场操作的担忧，因此短期内加密货币 ETF 依然难以获得通过。

美国各羁系机构职责和分工明确，很少泛起统筹相助，甚至对于羁系权的问题上还处于竞争关系，例如关于加密货币在证券和商品的定性，意味着划分归属于 SEC 和 CFTC 的羁系。在州和联邦层面上的羁系也存在竞争关系，例如 OCC 想要颁布联邦层面上对加密货币的支付牌照，但受到了 NYDFS 的阻碍。美国国会一直起劲在打破这种障碍，推出了《2021 年消除创新障碍法案》，重点关注 SEC 和 CFTC 关于数字资产统领权问题，两方将团结确立数字资产事情组，更快地推动羁系提高。

作者：崔晨， 就职于 HashKey Capital Research