美国加密货币行业监管进展及趋势分析

作者：崔晨，hashkey capital research工作

审核：万向区块链首席经济学家邹传伟

来源：hashkey research

对于加密货币这一新兴行业来说，监管的重要性不言而喻，尤其是在行业野蛮发展了几年之后，加密货币已经成为市场中不可忽视的一部分。我们需要非常谨慎地对待加密货币监管的范围和力度，因为加密货币总是与区块链技术一起出现，区块链技术被称为下一代互联网技术。过于严格的监管将抑制技术创新，而宽松的监管将影响国家乃至世界的金融稳定。受比特币起源和互联网技术发展的影响，许多加密货币项目在美国或欧洲诞生。这两个地方的监管策略经常被讨论，成为行业发展的风向标。本文重点介绍了美国监管政策的进展和前景，并根据美国监管机构过去的监管措施和最近的对外声明，分析了美国加密货币行业参与者可能面临的监管政策。

背景

加密货币产业自诞生以来只有十多年的历史。目前仍处于快速发展阶段。创新技术和理念不断更新，如智能合约、POS、ICO、叉币、IEO、DeFi等。加密货币是在去中心化的区块链网络中发行的，这并不意味着它们可以无国界发展，不受监管限制。随着行业的快速发展，监管也需要跟上他们的步伐，但现实是监管政策一直滞后于技术进步，甚至很多与加密货币相关的业务仍处于无人监管的状态。

监管也是加密货币行业的重要组成部分。每个策略问题不仅限制了业务开发的边界，而且扩大了合规项目的规模。在许多情况下，它甚至决定了项目的命运。同时，要求对调控方案要慎重决策。太多的限制会扼杀创新，太宽松的限制会导致行业混乱。因此，鼓励创新与保持金融稳定之间的平衡是监管的主要问题。解决这一问题的方法之一是通过项目规模来确定监管策略。监管部门会提前判断项目的规模和影响，对不同规模的项目采取不同的监管策略。对经营规模大的项目实行严格监管，对经营规模小的项目放宽监管要求。从后来监管部门的行动也可以看出，将优先对大项目进行监管和处罚。

在美国的法律体系中，大多数加密货币相关业务都没有具体的法律法规可循。总的来说，美国监管部门建议参照“三同”原则，即“同一业务、同一风险、同一规则”进行监管。也就是说，如果对加密货币没有具体的监管，监管方案就是结合业务发现现有票据，并按照使用现有票据的要求进行监管。例如，加密货币发行时，如果代币被归类为证券，将接受美国证券交易委员会的监管，对发行人也有信息披露要求。

美国的监管机构相互独立，根据各自的职能有各自的监管领域。加密货币行业涉及的不同业务也属于不同的监管领域。其中一些机构已经发布了针对加密货币的具体法案或指导方针，一些机构还在参考之前的法律规定。美国证券交易委员会（SEC）是美国联邦政府直属的独立机构，负责证券业的监督管理。加密货币的发行过程与证券的发行过程相似，因此美国证券交易委员会对加密货币领域给予了高度关注。商品期货交易委员会（CFTC）也是一个独立的机构，负责监管美国的商品期货和期权市场。例如，比特币和以太坊被归类为大宗商品后，其期货交易平台就归CFTC管辖。美国国税局隶属于美国财政部。主要提供涉税服务，解决逃税问题。考虑到加密货币的买卖将涉及个人收入的增长，国税局将对加密货币的纳税提供参考意见。货币监理署（OCC）也是美国财政部的一部分。主要对与银行相关的加密货币业务发表意见，包括在金融系统中使用区块链和稳定币作为结算工具。FinCEN也隶属于美国财政部，负责监控加密货币在犯罪中的可能使用，并经常向参与加密货币业务的企业提出请求。美国司法部将在涉及加密货币的案件中执行这项法律。此外，纽约金融服务部（nydfs）等州政府部门也将参与加密货币相关监管。

美国监管机构对加密货币采取的措施

除了对某些犯罪行为采取联合行动外，一般而言，美国监管机构仍在各自领域分别对加密货币行业采取行动。在某些方面，监管者之间会存在竞争。以下是监管机构采取措施的总结，这将有助于我们分析监管机构未来可能采取的行动。

美国证券交易委员会

证交会的监管权在证券领域。如果加密货币具有证券属性，或者交易代币具有证券属性，则将受到sec的监管。2019年4月，SEC发布了《区块链代币监管指引》，该指引使用豪威测试对加密货币进行分类，判断其是否具有安全属性。目前，除比特币、以太坊和稳定代币属于非安全代币外，其他代币均被判定为有价证券的可能性。

由于违规发行证券，美国证券交易委员会已经对十多个项目进行了起诉和处罚，特别是那些融资规模大、市值高的项目，如EOS、tezos、ripple等，ripple仍在与美国证券交易委员会谈判，还有电报发行的代币gram，在被证交会监管后被直接叫停。Sto（security token offering）是一种安全代币发行方案。主要是通过证券发行豁免条款省略了IPO过程，如reg a+、reg D、reg s。这些豁免包括对发行规模、合格投资者或一年内不向美国投资者出售股票的要求。参考注册D和注册s的发布不需要SEC批准，但需要向SEC报告。

***还负责加密货币ETF的申请审核，截至目前已有十多只ETF申请未获通过。风险范围较小的加密货币信托产品已获得美国证交会的批准，如GBTC和ETHe，这两种产品均已上报美国证交会。GBTC的赎回功能在受到sec处罚后关闭。此外，SEC还应关注加密货币交易的监管。2020年的《数字商品交易法》提到，在进行数字商品交易时，应当符合《证券法》的要求。当兼容的加密货币交易所选择代币交易的类时，它也会做出谨慎的选择，以避免可能的安全代币。

美国商品期货交易委员会

加密货币属于商品属性，属于cTFC的监管范围，特别是加密货币衍生品交易所的监管。在美国从事加密货币衍生品交易，需要获得CFTC的批准和两个许可证，即衍生品清算机构许可证（DCO）和指定合约市场许可证（DCN）。CFTC于2017年12月批准了芝加哥期货交易所（CME）的现金结算比特币期货，并于2021年2月批准了以太坊期货。2019年9月，bakkt在线实物交割比特币期货合约获得批准。

2020年9月，美国众议院议员提出《数字商品交易法》，扩大了《商品交易法》的适用范围，成为CFTC的参考监管框架。在CFTC注册的交易所应符合相关要求，包括交易所信息报告、利益冲突、**资本要求、网络安全、用户资产隔离等。CFTC注册在州和地区注册之前，可节省合规成本。交易所的注册是自愿的，但强烈建议注册。
CFTC将对在美国非法开展业务的交易所采取行动。Bitmex一直在通过调查向美国居民提供服务。2020年10月，CFTC对bitmex提起诉讼，原因是bitmex未注册为期货交易委员会交易商，未注册为指定合约，提供非法期货，未对用户进行KYC。

美国国税局

国税局专注于与加密货币相关的税务问题。早在2014年，就发布了《加密货币纳税指南》，解释了加密货币相关收入的纳税方式。其中，交易、挖矿等与加密货币相关的收入需要纳税。2019年，美国国税局更新了2014年发布的指导方针，对分叉和空投收入增加了新的税收要求，并致函1万多名加密货币持有者，要求他们为加密货币相关的投资纳税，这些投资来源于CoinBase交易所。美国国税局还将利用采访、搜索、社交媒体以及银行、信用卡和贝宝等交易记录，调查用户是否逃税。

美国国税局在2020年的纳税申报表中增加了一个新问题，询问纳税人在这一年中是否交易或购买了包括数字货币和加密货币在内的“虚拟货币”，但这个问题并不涉及税收问题。美国国税局解释说，如果购买加密货币只涉及法定货币，则无需在税单上注明“是”。国税局仍在不断更新加密货币的税收指南。2021年4月，它增加了比特币分叉货币的税种。纳税人需要根据《国内税收法》第61部分纳税。在计算纳税人从分叉货币取得的收入时，如果比特币在开始时交由中心化交易所保管，如果纳税人在分割时没有收到分割硬币空投，则应按照交易所向纳税人分配分割硬币的时刻计算税款。

货币监理署

迈克尔J。今年5月10日，美国**的银行业监管机构许信良被任命为新任行长。他在5月19日的就职演说中说，他将审查悬而未决的问题，包括与加密货币有关的问题，因此可能会出现政策转向。

2020年，在Brian Brooks的领导下，OCC的政策方向始终是对加密货币持积极态度，包括允许美国银行托管加密资产和稳定币储备，允许美国银行运行区块链节点，使用稳定币支付。但是，这里的区块链节点不是指没有权限的普通链，而是指需要认证的权限链。稳定币也指符合监管审查的稳定币。此外，在2020年，货币监理署致力于促进联邦监管的统一和加密货币公司银行业务的拓展。加密货币支付公司可以申请国家信托银行许可证，然后不需要在每个州申请许可证。获得许可后，加密银行可以提供支付等加密货币相关服务，并为金融科技初创企业提供监管框架和便利。

金融犯罪执法网络

FinCEN专注于防止恐怖融资和与加密货币相关的反洗钱。早在2013年，FinCEN就发布了加密货币管理、使用或交易指南。加密货币之所以被称为可转换虚拟货币（CVC），是因为它可以与真实货币进行交换。在从事CVC相关业务时，必须在FinCEN注册并申请金融服务业务（M许可证），保存和报告记录，以遵守反洗钱和反恐怖融资法规。2015年，ripple实验室因在推出XRP时未在FinCEN注册而被起诉。而且无论这些m的总部在哪里，它们都需要遵守FinCEN的规定。由于这一规定，币安暂停了对美国用户的访问，并重新开放了币安美国交易所。

2019年，FinCEN发布了CVC指导意见，提醒部分从事相关业务的企业注册M，否则将违反《银行保密法》（BSA）。2020年12月，FinCEN提议加强对非托管钱包的监管。如果交易所向个人钱包发送超过3000美元的加密货币，则需要验证非托管钱包用户的姓名和地址。而向FinCEN提交1万美元以上交易信息的要求遭到许多人反对，并在拜登上台后被叫停。FinCEN此举使加密货币更接近于对银行账户的监管。FinCEN还提议修改BSA，希望加密货币账户将成为报告的账户类。

美国司法部

司法部负责美国的执法和打击犯罪，并积极处理与加密货币有关的非法案件。例如，在臭名昭著的暗网丝绸之路，美国司法部查获了价值10亿美元的比特币，这是涉及加密货币的**案件。在bitmex违反反洗钱法的案件中，司法部对其创始人提起了刑事诉讼。2020年10月，美国司法部发布了加密货币执法框架，分为加密货币非法使用场景、现有执法框架和未来展望。很明显，执法机构可以起诉任何与加密货币有关的非法行为，包括各种欺诈和其他刑事指控。可参照的法律法规包括反洗钱、反恐怖融资的《银行保密法》和证券欺诈的《证券法》。**，该政策呼吁全球相关机构合作，确保加密货币不会被用于非法平台，并鼓励所有司法管辖区采取一致的监管政策。

其他

美国的金融监管体系分为两个层次：联邦政府和州政府。除了上述联邦一级的监管机构，州一级的监管机构在州内也有监管权，这将对加密货币行业产生影响。Nydfs是纽约州的金融监管机构，在金融机构拥有超过100年的监管经验。早在2015年，nydfs就建立了与加密货币相关的监管框架bitlicense，这是美国最严格的监管之一。Nydfs也是第一个正式发布比特币规范性文件的州。

加密货币行业参与的监管方法

加密货币发行人

目前，美国合规发行代币有两种方式。一种是发行证券交易委员会不承认为证券的代币，另一种是在证券交易委员会注册为sto发行证券代币。对于第一个方案，加密货币需要通过Howey测试，这对加密货币项目非常严格。如果人们投资于同一个项目并期望盈利，而盈利不需要投资者操作，那么在这种情况下发行的加密货币将受到SEC的监管。目前，只有比特币和以太坊被认定为非证券项目，大多数加密货币将受到sec的监管。Sto允许通过免责条款发行证券代币，但根据该免责条款的相同要求，Sto已经达到了发行证券的标准，而且Sto的应用还受到监管部门的约束和成本，因此Sto的形式没有得到广泛认可。

因此，许多加密货币发行商选择在美国境外运营或禁止美国人参与该计划，SEC也发现了这一点。不仅要保护投资者，更要保证投资者能够投资。因此，SEC官员提出了其他监管方法，比如海丝特·皮尔斯（Hester Peirce）的安全港计划。

安全港2.0的关键是在保护用户的同时鼓励创新，对初始加密货币项目给予优惠。皮尔斯建议加密货币发行团队有三年时间来判断他们发行的代币是否是证券。如果团队在这段时间内建立了一个分布式网络，并且可以在没有团队帮助的情况下运行，则可以判断它是一个分布式项目。三年后，将由外部律师进行审查，如果该项目不能达到全部发行规模，则需要在sec注册。在此期间，项目需要有区块浏览器，方便市民查看交易。如果《安全港法案》获得通过，不仅有助于新兴的加密货币项目，而且明确了对现有加密货币项目的监管。如果现有的加密货币项目已经达到足够的发行规模，则可以免除证券监管。根据安全港法案，以太坊 2.0的POS改造不会影响ETH的监管。

稳定币发行人

美联储（fed）尚未将发行统一稳定的美元货币作为官方发行，这是在金融监管机构的监督下进行的。例如，Gemini和Paxos获得了纽约金融服务部的许可，可以发行稳定币，并保留合法和加密货币资产。或申请注册为M发行稳定币，并将法定货币资产委托给符合条件的机构。

最近，货币监理署也在关注稳定币的问题，试图在监管上达到联邦一级的统一。货币监理中心不仅允许银行为稳定币发行人提供托管服务，还允许银行成为稳定币的运营节点，用相关的稳定币进行支付。此外，支持加密货币服务提供商申请国家信托银行牌照，简化了发行稳定币的流程。

加密货币兑换

根据现行规定，加密货币交易所的运营需要注册FinCEN的M许可证，并申请各州的货币传输许可证（MTL），才能从事加密货币的货币交易和合法货币交易。在纽约州开展业务前，需要获得纽约市金融服务部颁发的比特许可证，比特币或以太坊的合同交易服务也需要获得美国商品期货交易委员会的批准。如果交易所使用证券代币上网，也将受到sec的监管。美国的加密货币交易所还需要与美国国税局合作，向他们提供用户信息，以检查他们的纳税状况。

2021年4月，美国国会颁布了《2021年消除创新障碍法案》，该法案重点关注美国证券交易委员会（SEC）和美国商品期货交易委员会（CFTC）对数字资产的管辖权。如果法案获得通过，SEC和CFTC将联合成立一个工作组，对包括加密货币交易所在内的美国加密货币相关业务进行更有效的监管。2021年5月，SEC新任主席加里·根斯勒（Gary Gensler）在听证会上表示，比特币是一种商品，不在SEC最严格的管辖范围内，这意味着需要加强对加密货币交易所的监管，以避免欺诈或操纵。

我们可以看到，交易所一直受到各种监管机构的攻击。例如，Abra在2019年被SEC和CFTC处罚，bitmex在2020年10月被CFTC和司法部起诉，币安在2021年3月被CFTC调查，币安也在5月被司法部和IRS调查。同时，在美国注册、拥有最多合规许可证的CoinBase直接在纳斯达克上市，这意味着该交易所在美国并不完全存在于黑暗之中，但需要完全接受监管才能公开上市。

从监管部门近期对加密货币交易所的态度来看，可以看出，未来对加密货币交易所的监管力度将进一步加强。美国国税局对居民日益严格的税收要求，以及美国司法部打击加密货币犯罪的立场，都意味着交易所必须与监管机构密切合作。在SEC主席发表声明后，未来可能会对加密货币交易所提出更具针对性和更严格的要求。

Defi服务

DeFi业务的快速发展和更新速度给监管带来了巨大挑战，目前仍处于监管空白。Defi不仅从事货币业务，还从事应当规范的金融业务。但是，DeFi不同于传统的金融业务，取消了第三方中介，目前的监管政策主要针对第三方中介。此外，德飞的监管没有运营商，无法控制参与者的账户，这使得现有监管法律法规难以适用于对德飞的监管。目前，反洗钱法的监管重点是反洗钱法的实施。

前OCC负责人Brian Brooks将DeFi比作自动驾驶。交通法不适用于自动驾驶，现行法规也不适用于自动驾驶银行DeFi。因此，我们需要为DeFi制定一个合理的监管框架。

个人参与

拜登政府新任命的财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）曾表示，加密货币有可能提高金融体系的效率，但也将被用于资助恐怖主义和便利洗钱。因此，有必要研究如何鼓励加密货币用于合法活动，减少非法活动。司法部副部长还表示，他正在评估如何更好地应对来自加密货币和勒索软件的网络威胁。

一般来说，美国监管机构对在犯罪中使用加密货币有着广泛的共识。在洗钱、恐怖融资、黑客勒索等场景中使用加密货币，是监管部门担心的问题，也是监管部门打击的对象。因此，当个人进行加密货币交易和存储时，他们将受到严格的监管限制，例如要求使用托管钱包和KYC，以及在涉及大额交易时报告个人信息。

SEC主席Gensler在5月6日的听证会上讨论了社交媒体和市场操纵问题。美国国税局提到了监控社交媒体以检查用户是否逃税的问题。芬森还强调了对用户钱包和转账的监管。在这种环境下，个人隐私可能受到侵犯。

思考与总结

一般来说，美国监管机构对加密货币的监管较为严格。在《反犯罪和反洗钱法》的约束下，他们将要求加密货币行业参与者提供更多的文件和信息，包括加密货币交易所和个人参与者。在这些监管机构中，货币监理署（OCC）在前任行长布鲁克斯（Brian Brooks）的领导下最为活跃，但继Michael J。徐被替换了。

严格的监管不仅束缚了加密货币行业的企业，也给用户带来不便。证交会已经开始解决这个问题。例如，安全港计划可以免除加密货币发行人在前三年的证券法监管，其要求是在三年后实现充分分配。对于整个加密货币市场，美国证交会（SEC）主席加里•根斯勒（Gary Gensler）仍对市场操纵表示担忧。因此，短期内仍难以通过加密货币ETF。

美国各监管机构职责分工明确，在监管权问题上几乎没有协调配合，甚至没有竞争。例如，加密货币在证券和商品中的定性，意味着它分别属于SEC和CFTC的监管。州和联邦层面也存在竞争。例如，货币监理署希望为加密货币颁发联邦支付许可证，但受到纽约市金融服务部的阻碍。美国国会一直在努力打破这一障碍。它推出了“2021年消除创新障碍法案”，重点是SEC和CFTC对数字资产的管辖权。双方将联合成立数字资产工作组，推动监管工作加快推进。