周立平、杨涛等：全球央行对发展法定数字货币的探索

简介：

本文详细梳理了世界各国央行对发展合法数字货币的**探索。本文围绕中央银行数字货币研发项目的**进展，梳理了中央银行定义的中央银行数字货币的基本性质、发展动因和操作要点；本文从零售和批发中央银行数字货币的角度对现有项目进行了分类和分析；**，选取三个中央银行数字货币项目对其运行机制进行分析。本文认为，在世界各国中央银行数字货币发展统一规则出现之前，中央银行仍将根据自身需求，在中央银行数字货币研发领域保持个性化的设计路线。未来，央行数字货币与国内金融基础设施的协调发展是一个重要的实践方向。

2019年下半年，国际清算银行对66个国家和地区（包括21个发达经济体和45个新兴经济体，覆盖全球75%的人口和90%的经济产出）的央行进行了调查。结果表明，80%左右的中央银行正在开展中央银行数字货币、中央银行相关研究或实践；近一半的中央银行同时关注普遍和批发CBDC；约40%的中央银行已经从概念研究阶段进入实验阶段；约10%的中央银行（包括巴哈马、巴西、加拿大、中国、厄瓜多尔、瑞典、乌拉圭等）已开始试点（codruta、Holden和Wadsworth，2020）。

根据国际清算银行（bank for International Settlements）的调查，2018年，约85%的央行认为，它们不太可能在短期内发行全面或批发CBDC（Christian B。和h。霍尔顿，2019年）；2019年，这一数字有所下降，但仍保持在略低于80%的水平（codruta、Holden和Wadsworth，2020年）。从中期来看，约70%的央行认为不太可能发行全面或批发的CBDC。总体而言，与国际清算银行2018年的调查结果（约70%的央行在2018年开展CBDC研究）相比，全球央行开展CBDC研究的广度和深度都有了显著提升。

CBDC设计：本质、动机与操作要点

中央银行数字货币的基本性质

国际清算银行将央行的数字货币分为通用和批量。通用CBDC可分为基于账户的CBDC和基于代币的CBDC。通用CBDC面向所有个人和公司，可广泛应用于小零售交易；批发CBDC以代币为基础，面向银行等大金融机构，用于金融机构之间的大额交易结算。鉴于目前金融体系中的存款准备金已经数字化成为央行货币的一部分，这种以账户为基础的央行货币一般不属于CBDC的范畴。《国际清算银行报告》（BIS，2018年）引用了“货币之花”的货币分类，该分类通过四个关键属性来区分货币，即发行人（中央银行或其他机构）、形式（数字或物理）、可用性（广泛或受限）和技术（基于证书或基于账户）。因此，一般CBDC和批发CBDC的相应特性如表1所示

中央银行研究CBDC的动因

央行开展CBDC相关研发的主要动机包括：维护金融稳定、协助货币政策实施、提高国内和跨境支付效率和安全、促进普惠金融发展。根据国际清算银行（BIS）的调查报告，发达经济体发展通用CBDC的主要考虑是保持金融稳定和支付安全与效率；发展中经济体普遍开展CBDC研究的动机强于发达经济体。主要动机包括提高支付安全和效率，发展普惠金融，维护金融稳定。央行开展批量CBDC研究的动机普遍弱于一般CBDC研究，开展批量CBDC研究的主要动机仍然是提高支付效率和安全性。发展中经济体对提高国内支付效率的需求明显高于发达经济体。主要原因是一些规模相对较小的经济体尚未建立批发和全实时结算系统。

公开资料显示，在CBDC研发相对前沿、实际已进入试点的国家，CBDC的发展主要有两个原因：一方面是为了应对实物现金的逐渐减少，私人数字货币和支付平台的高度发展，在一定程度上防止了私人垄断数字货币领域的出现，降低了私人平台发展可能带来的运营风险；另一方面，从成本效益的角度，探索降低现金交易成本、提高交易效率的可能路径（IMF，2018）。对于发展中国家来说，发展普惠金融是不同于发达国家的重要因素

资料来源：中央银行网站和中央银行***息。

中央银行数字货币操作要点

根据不同的运营点和特点，CBDC可以设计成不同的类

可利用性

CBDC可用于日常交易或大额结算。通过限制CBDC的可用性，即CBDC向公众广泛开放，或仅限于重要金融机构之间的大额结算，CBDC可分为普通和批发两种不同类。

操作机构

根据运行机制，CBDC可分为间接和直接。间接是双层CBDC运行机制，消费者有权向金融中介机构索赔，央行只负责记录批发交易；直接是单层CBDC运行机制。用户有权向中央银行提出索赔，中央银行将跟踪每笔交易的数据和信息（国际清算银行，2020年）。

匿名

纸币和硬币等实物现金具有其他支付工具无法比拟的匿名性。通过设计，不同类的CBDC也可以实现不同程度的匿名性。对于基于账户的CBDC，每一笔交易的数据和用户的信息都被记录下来，这不是匿名的，而是易于管理的。对于基于token的CBDC，结合区块链、分布式账本技术、加密技术等先进技术，可以实现更好的匿名性。

计息

CBDC运营的关键还包括是否计息。计息CBDC可以作为利率的有效下限，成为央行操作货币政策的工具（日本央行，2019年）。比如，一旦央行上调CBDC利率，商业银行将被迫加息，以避免资金流向安全性和盈利能力有保障的央行数字货币。计息CBDC在一定程度上有助于货币政策的实施。然而，由于实际情况的复杂性，中央商务部能否优化货币政策运行，加速利率传导仍需要更多的实证研究。

运行时间

目前央行账户操作时间有限，主要是适应央行工作时间。一般来说，每周5天，每天的运行时间不到24小时。基于此，一些国家正在研究建立一周七天24小时CBDC运行机制。

不同国家对上述CBDC的各种可能设计有不同的考虑。大多数国家考虑以账户为基础的CBDC，而东加勒比中央银行和中国人民银行可能会考虑以账户和代币为基础的CBDC。基于token的CBDC主要针对参与交易的第三方，提供更大的匿名性和更少的交易限制。一些央行认为，CBDC应该模拟现金的操作模式，即一周7天，每天24小时都可以使用现金。例如，加拿大、中国和瑞典正在探索CBDC在离线和电力或基础设施崩溃的情况下可能的运营模式（Sveriges Rikank，2017）。对于生息中央银行来说，由于具体用途的不确定性和设计的难度，目前还没有央行认真考虑或计划推出这类中央银行。唯一的特例是瑞典，它并不声称发行有息CBDC，但在CBDC项目e-krona中仍具有内置的有息能力。

世界CBDC项目的**发展

从各国央行网站披露的信息来看，目前，大多数国家央行都致力于零售CBDC的研发，一些国家和地区的货币当局也推出了一批CBDC研究项目。

零售CBDC

目前，全球约有17家央行开展了零售CBDC的研究和试点工作。虽然类相同，但不同央行的发展动机仍不尽相同，中央商务区的设计结构也不尽相同。

1Ⅰ：直接式（单层操作机构）

金融科技

央行有5个项目明确确定了CBDC的直接运行机制，即单层运行机制。同时，我们提倡账户支付，主要用于国内支付。目前尚不清楚是使用传统技术还是DLT技术。CBDC接受某种运行机制只是研究阶段的一种倾向或试错假设，并不意味着它最终会实施这种类的CBDC。其中包括冰岛的拉夫克ó 该项目包括瑞典的电子克朗、挪威的电子克朗和丹麦的电子克朗。

每个项目的具体开发动机、进度等设计特点包括：（1）冰岛拉夫克ó Na项目正处于研究阶段，旨在解决冰岛纸币和硬币逐渐消失的问题（2）巴哈马的CBDC项目正处于试点阶段。其主要目的是发展普惠金融，减少合法但不包括在内的经济交易规模，加强对洗钱和其他非法活动的控制，利用数字渠道提供政府服务，为了提高税收管理和支出效率（3）瑞典的e-krona项目正在进行中。瑞典央行对CBDC的研究源于近年来瑞典国内现金不再是普遍接受的支付手段的预期（Sveriges Rikank，2018）（4）挪威的e-krona项目成立了一个工作组，重点研究银行存款的非信用风险替代品。目前的信息还不能得出最终结论（5）丹麦的e-krona项目仍处于研究阶段。研究评估表明，引入CBDC的好处与引入CBDC的巨大挑战是不一致的。丹麦今后可能不会继续讨论CBDC在本国的应用（丹麦国家银行，2017年）。

2第二种：间接式（双层操作机构）

金融科技

六家央行明确表示，其CBDC将采取间接运行机制，即两级运行机制。但是使用的技术并不一致，包括分布式账本技术（DLT）和传统技术。具体进度及设计特点如下：

（1） 目前，中国的DC/EP项目正处于试点阶段，旨在为纸币和硬币提供数字替代品。中央银行在DC/EP项目中研究的数字货币计划用于国内支付。结构设计将坚持双层操作、现金替代、可控匿名等，具体采用的技术不明确。

（2） 巴西的数字法定货币项目正处于研究阶段，旨在提高货币运行效率，完善支付清算系统，发展普惠金融，改善用户体验。巴西数字法定货币项目的CBDC设计是间接的、基于DLT的、基于代币的、用于国内支付的。

（3） 目前，欧洲央行的e欧元项目正处于研究阶段。欧洲央行认为，CBDC作为法定货币一般可以保证所有用户都能使用廉价便捷的支付手段。概念验证表明，CBDC在许多领域仍有发展空间。欧洲央行e-euro项目的CBDC设计是间接的，采用DLT技术。这是CBDC为数不多的研究国际支付的项目之一。目前尚不清楚是选择基于代币还是基于帐户的设计。

（4） 厄瓜多尔迪内罗电力公司ó Nico项目处于试点阶段，于2014年至2016年实施。目前，CBDC相关工作处于中断状态。厄瓜多尔CBDC研究的最初目的是为公众提供各种可用的支付工具。CBDC设计是间接的，采用传统技术，以账户为基础，用于国内支付。

（5） 东加勒比中央银行Dxcd项目。东加勒比国家（包括多米尼加、格林纳达等9个成员国）的CBDC项目正处于试点阶段，旨在解决目前支付工具和银行服务成本高的问题，满足用户需求，提高支付效率。东加勒比中央银行dxcd项目的CBDC设计是间接的、基于DLT的、基于代币的，并且用于国际支付。

（6） 柬埔寨巴贡项目目前处于试点阶段，旨在提高优质金融服务的可及性，减少对现金的需求。柬埔寨巴贡项目是CBDC设计中的间接项目，采用DLT技术，用于国内支付。然而，基于账户还是基于代币的支付方式还不清楚。

（7） 乌克兰的e-hryvnia项目正处于试点阶段，测试DLT作为e-hryvnia分销和流通技术框架的可行性。该项目的CBDC设计是间接的，使用DLT技术，用于国内支付，但没有明确选择基于证书或基于帐户。

3运行机制不确定的CBDC项目

金融科技

5家央行尚未明确CBDC的具体运行机制，包括南非电子法定货币项目、乌拉圭票据数字化项目、以色列e谢克尔项目、瑞士e法郎项目和法国e欧元项目。

（1） 南非电子法定货币项目以CBDC为电子货币，模拟现金的特性，作为现金的补充。该项目国内支付采用传统技术，但CBDC设计是直接还是间接、基于账户还是基于代币尚不清楚。

（2） 乌拉圭的比尔数字项目正处于试点阶段。乌拉圭中央银行将CBDC定位为与实际货币具有相同功能的数字货币（乌拉圭中央银行，2019年）。它目前正在评估试点项目的结果。乌拉圭的CBDC计划用于国内支付，但未来的设计理念是直接或间接的，使用传统或DLT技术，基于账户或代币。

（3） 以色列的e-shekel项目正处于研究阶段。以色列中央银行认为，CBDC有助于减少未报告交易和发展金融技术，但研究小组不建议以色列中央银行近年来发行中央银行数字货币。以色列的CBDC项目用于国内支付，但不清楚未来的设计是直接的还是间接的，使用传统的还是DLT技术，基于账户还是基于代币。

（4） 瑞士的e-franc项目正处于研究阶段，测试引入加密货币的机会和风险。研究表明，引入中央银行数字货币所带来的好处与可能带来的风险是不相称的。瑞士CBDC项目在各个方面都没有明确的设计特色。

（5） 目前，法国的e-euro项目正处于研究阶段。结论是，基于账户的模式可以为零售CBDC带来更好的效果，但也意味着它将给商业银行带来更大的资源损失。法国CBDC项目的设计特点并不清楚。

CBDC批发项目

目前，世界上大多数国家和地区以零售CBDC为主，少数国家和地区以批量CBDC为主。批发CBDC的研究主要应用于银行间的大量结算和跨国界跨境支付，包括加拿大的蟑螂合唱团项目、新加坡的Ubin项目和中国的香港的狮子岩-安踏工程。各项目的设计理念及**进展如下：

1加拿大Jasper项目

加拿大暂时不考虑零售CBDC的问题。其批量CBDC项目目前正处于概念验证/测试阶段。加拿大央行认为，发行CBDC的机遇与风险并存，挑战并存。虽然相关研究处于国际领先水平，但认为没有足够的理由支持CBDC的实施。

2新加坡Ubin项目

新加坡CBDC项目于2016年启动。目前，前四阶段已经完成，第五阶段正在进行中。它研究跨境和多种货币支付，致力于提高国际支付和结算的效率。2019年，加拿大Jasper项目与新加坡Ubin项目合作完成跨境跨币支付实验。

3中国香港狮子岩-安纳森项目

2019，中国香港金融管理局和泰国银行联合推出“狮子岩-安踏工程”，研究CBDC在跨境支付中的作用。双方及双方参与银行成功开发了基于DLT技术的概念验证原。该项目旨在促进点对点资金转移和外汇交易，减少多层次的结算程序，实现外汇交易的同步结算（香港金融管理局，2020）。

零售CBDC的本质是数字现金，批发CBDC的本质是创新的支付和结算模式。不同类的中央商务区旨在满足不同的经济和金融发展需要。在世界统一发展规则出现之前，中央银行数字货币的构想和设计将继续沿着个性化的路线发展，逐步把中央商务区作为重要的金融设施，以提高国内或地区货币的服务能力，维护货币**。

CBDC试点运行机制分析

从全球范围来看，只有少数国家或地区的央行CBDC项目经历了研究和概念验证试点阶段，进入了后续开发和试点安排阶段，包括乌拉圭的e-peso项目、柬埔寨的巴公项目和中国的DC/EP项目。乌拉圭和柬埔寨的电子支付并不发达。他们试图通过央行的数字货币，推动国内电子支付的发展，提高金融服务的可获得性，推动普惠金融的发展。

乌拉圭电子比索项目

2014年，乌拉圭出台了“普惠金融法”，致力于提高支付系统的支付效率，推广电子支付工具，提高金融服务的可获得性。通过推广广泛使用信用卡和借记卡取代现金和支票，现代电子支付工具可以使更多的个人和企业受益。近年来，乌拉圭中央银行开始了中央银行数字货币试点，以评估这项新技术的价值，测试其商业模式。2017年，乌拉圭以数字货币的形式发行了2000万乌拉圭比索。在2017年11月至2018年4月的六个月中，乌拉圭比索以两种形式流通：传统纸币和数字电子比索。用户通过私人公司开发的智能手机应用程序支付电子比索，并使用电子比索支付参与项目的商户。

乌拉圭电子比索项目的研究主要来源于传统交易支付结算方式产生的大量费用，包括纸币和硬币的生产、金融机构承担的运输和安全费用以及用户承担的费用，支付和持有现金的流动性成本和时间成本（乌拉圭中央银行，2019年）。乌拉圭中央银行的调查结果表明，使用现金的成本约占乌拉圭GDP的0.61%，其中98.1%由私营部门承担；使用支票的成本约占GDP的0.04%。用电子支付代替现金和支票，最多可以降低GDP的0.65%左右。乌拉圭央行解释说，鉴于当前现金减少的趋势，该项目旨在发展数字支付基础设施，促进普惠金融的发展。当局认为，应将电子比索用作包括纸币在内的现有支付工具的补充，而不是替代。

乌拉圭e-peso项目的参与者主要包括乌拉圭中央银行、RGC、IBM乌拉圭、in switch、antel和redpagos。其中，乌拉圭中央银行发行数字货币，进行项目相关职能决策和**账户管理；RGC提供GDM和gem系统，培训**商，提供管理服务和技术支持；IBM乌拉圭为系统的安装和使用提供基础设施和支持，为终端客户提供客户服务中心，并管理事故；在交换机中管理交易请求，维护用户、商户和**数据，并提供MTS平台安装、集成、配置和支持服务；安泰为电子货币交易需求通信提供电信网络服务，支持MTS与其电信网络的集成；Redpagos管理系统用户和商户套现，利用电子货币作为支付手段，为下级**商提供服务，为系统提供宣传和营销。

柬埔寨巴贡项目

巴贡是柬埔寨实时零售支付的支柱。它连接金融机构和支付服务提供商，使参与者能够从支付**直接向最终用户提供服务。最终用户可以通过柬埔寨国家银行和相关参与者应用程序完成交易（转出、支付、存储和转入）。巴公项目的实施可以促进电子支付，减少实物现金需求，替代实物现金交易，提供先进的支付基础设施。用户可以使用巴公银行向金融机构存款/贷款。金融机构将在KYC政策中发挥重要作用，以低价吸引更多用户。项目参与者（金融机构）需要在中央银行注册，以获得加入系统网络的许可。注册成功后，参与者可将资金注入巴公结算账户。参与者可以通过巴公桌面应用程序相互转账。每个参与者都可以为其客户创建一个帐户。参与者负责管理其客户账户，包括执行KYC政策。

与其他发展中国家类似，柬埔寨CBDC项目与其普惠性金融政策密切相关，旨在鼓励正规金融机构储蓄，为消费者和中小微企业提供创新的信贷产品，提高支付系统的处理能力，提高金融监管机构的管理能力，提高交易透明度，保护消费者权益。柬埔寨计划到2025年将金融排斥程度降低50%（从27%降至13%），将正规金融服务利用率从59%提高到70%，改善家庭福利，支持经济增长。

中国DC/EP项目

中国央行数字货币/电子支付（DC/EP）项目研究始于2014年。近年来，DC/EP在坚持双层运营、现金替代、可控匿名的前提下，基本完成了顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试。DC/EP中央银行与商业银行的双层运行机制，印证了商业银行在中央银行数字货币发行中的重要作用。它可以充分利用商业机构现有的资源、人才、技术等优势，避免单层交付可能出现的“金融脱媒”现象（范逸飞，2018）。2018年6月，中国人民银行数字货币研究院在深圳注册成立了全资子公司深圳市金融科技有限公司。2019年3月，联合苏州市有关单位成立长三角金融科技有限公司，承担法定数字货币基础设施建设和稳定运行，并承担关键技术研究和试点场景支持，支持合法数字货币的研发和测试。相对而言，CBDC的国内研发速度处于世界前列。尽管如此，中国人民银行仍然对CBDC持谨慎态度。2020年5月，中国人民银行行长易纲表示，DC/EP目前正在深圳、苏州、雄安、成都和未来冬奥会进行封闭式试点，试点只是研发过程中的一项例行工作，这并不意味着数字人民币将正式推出。目前还没有正式推出的时间表。

探索我国中央银行数字货币的主要目的是为了有效满足数字经济条件下公众对法定货币的需求（易纲，2020）。具体包括：（1）降低纸币发行和流通成本，提高经济效益和活力；（2）纸币的匿名性也为犯罪活动提供了可能。中央银行可以提高经济交易的透明度，打击洗钱、逃税、恐怖融资和地下经济（3）加强中央银行对整个金融体系的控制，为货币政策操作提供便利（4）中国仍然是一个发展中国家，金融排斥现象依然存在，金融机构账户持有率较低，央行数字货币低成本、广覆盖的推出，可以为广大居民和消费者提供另一种无风险支付工具的选择，中央银行数字货币的引入还可以保障支付安全，提高支付效率，完善支付清算基础设施，有利于经济活动的发展。

但同时我们也应该看到，国内发行CBDC也将面临降低CBDC匿名性、保护用户隐私等挑战。例如，在构建国内利率监管体系时，中央商务部能提供什么帮助？鉴于CBDC与利率传导的关系尚不明确，这一问题仍需进一步研究。因此，在推进中央银行数字货币研究的过程中，要坚持在经济性、便利性、安全性等因素之间寻求平衡的基本原则，探索不同类货币的**组合与设计，适应数字创新的综合要求，金融稳定与经济社会发展。

后记

随着数字经济的快速发展，数字货币是未来最重要的金融基础设施之一。金融技术推动了数字货币、支付结算系统的内生发展。到2019年底，全球有4993种数字货币；2019年，Facebook瑞士子公司Libra network正式发布Libra白皮书和Libra区块链测试网；此外，金融科技推动了许多新跨境支付模式的出现。因此，在外部压力和支付结算体系内生发展的双重压力下，近年来，世界各国央行纷纷加快开展中央银行数字货币的研究项目，重点研究中央银行数字货币的发展动因、基本性质和操作要点。近两年来，国内外对CBDC的研究主要中心化在CBDC的类和运行机制设计、仿真效果评价等方面。具体来说，CBDC发展的原因是什么？因此，基本类是零售或批发；单层运行机制还是双层运行机制？这就决定了不同金融机构在CBDC体系中的基本角色；CBDC的负面效应是什么？综合社会效用是否合适？对这一问题的不同理解和综合评价，使得一些央行对CBDC进行了深入研究，但仍持保守谨慎的态度，并不急于将CBDC作为一种新的货币形式来解决所面临的问题，比如加拿大银行。