解读国际货币基金组织报告《跨境支付数字货币》（十一）：数字货币的法律框架与监管政策

本文是这系列文章的第十一篇文章，也是最终篇。第一篇文章介绍了IMF报告里的四个场景[1]，第二篇文章‌分析了这些场景[2]，第三篇文章‌则针对报告中的第四个场景及引起的宏观金融后果展开讨论[3]，并研究数字货币对**货币政策的影响，第四篇文章‌来讨论外币（数字货币）取代当地货币的现象[4]，第五篇文章‌分析了CBDC/GSC对金融稳定造成的影响，并对比了数字代币和GSC的发展与风险[5]，第六‌和第七篇文章‌分析数字货币对世界储备货币的影响[6,7]，第八篇‌讨论数字货币对流动性的影响[8]。第九篇‌讨论数字货币对宏观政策的影响[9]。第十篇文章‌介绍了数字货币交易、流动的管理问题[10]。本篇文章将讨论数字货币涉及的法律框架和相关监管原则。监管是新货币战争的“国防部”，主要是提供金融稳定、反洗钱及外汇管理等服务。而自2019年11月以来，美国在这方面有了长足的进展。由于监管的导向作用，法律和制度发生了改变，监管科技大幅进步，围绕区块链的数据收集和分析能力提升。这些变化最终带来的结果是链也改变了。由于监管科技的进步，监管科技公司开发了许多新科技，且收集大量相关数据，使得传统区块链的设计问题也浮出水面。美国政府明确表态拒绝无监管的系统，因此区块链系统出现了嵌入监管机制，具体做法体现在如下四个方面：本文第2节主要讨论IMF的观点，第3节讨论我们的观点。本文主要讨论区块链系统上不同的监管选择、不同的监管策略以及不同的区块链设计都会带来差距很大的结果。有的设计会加重监管难度，有的助力监管。链和链不同，治理方式也不同，不能一概而论。本文在第3节提出864个不同组合，每个组合的情形都不一样，为政策单位、监管单位、区块链底层公司提供参考。

1） 使用CBDC/GSC的方案需要仔细审查现有的法律框架¹。在数字货币方面，中央银行的多种货币法、金融交易法、合同法、物权法、破产法和税法需要修改，以便发行货币和合法流通。需要明确区分国内数字货币和国外数字货币（包括CBDC和稳定币）。解读：新数字货币的发行需要相关的法律政策进行修订，这些修订需要大量的分析和规划。且对于外来CBDC的法律限制，需要与外汇管制法律相融合。正因为如此，CBDC的发展不能太快。美联储在2021年2月也出文表示CBDC法律问题是一个必须解决的问题。诚如美联储主席所说，发展CBDC需要做得对，而不是做得快。¹六十五 这些新数字货币的发行和广泛流通可能需要对货币、中央银行、金融、合同、财产法、资不抵债法和税法进行修订。在这些变化的引入和广泛使用之前，对它们进行分析和规划是至关重要的。对于受援国来说，需要审查法律框架，以确定它将如何处理外国CBDC和GSCs。这是一个政策问题，决定法律框架将如何适应外国CBDC和GSCs;如果做出的选择是高度宽松的，法律上的改变很可能是合理的。当然，这些变化需要与该国更广泛的外汇管制法律框架保持一致。2） 在所有情况下，都需要有效实施强有力的反洗钱/反恐融资框架，以降低数字货币成为犯罪活动工具的风险。由于跨境交易的风险远大于国内交易的风险，任何数字资产交易，包括数字货币交易，需要特别注意。解读：金融行动特别工作组(Financial Action Task Force，FATF)发布的旅行规则（Travel Rule），制定了参与国数字货币流通上的AML/CFT框架，以降低数字货币犯罪活动的风险。但是各国对FATF的接受程度各不相同，导致旅行规则具体执行尚存分歧。这点我们后面还会再讨论。²66. 有效实施金融行动特别工作组(FATF)关于AML/CFT的标准，包括其针对虚拟资产的新标准，是关键。它特别包括为处理虚拟资产的专业人员的许可或注册以及基于风险的监测建立一个框架。此外，它还包括确保传统刑法框架适用于虚拟资产的措施。虽然一些AML/CFT措施(如交易监控)可能更容易在DLT上下文中实现，但其他措施(如最终用户身份验证)可能具有挑战性。各国的AML/CFT义务大致相同，无论某一特定资产是否在跨境背景下使用，但AML/CFT措施和监控的强度因风险而异，而跨境使用可能需要更强有力的措施。3） 在CBDC的设计中，应注意确保AML/CFT框架的健全和有效运行。对于零售CBDC，AML/CFT框架由商业银行和虚拟资产服务提供商提供。然而，一些央行直接操作CBDC。在这种情况下，中央银行提供反洗钱和反恐融资活动。就跨境支付而言，AML/CFT监管框架将非常复杂。解读：IMF把AML/CFT的功能先放在商业银行或是数字资产服务商上面，而非央行，这表示许多央行宁愿由商业银行作为数字货币第一个门户进而再到央行。但是商业银行发行的零售CBDC的AML/CFT框架没有很大改变，而制定央行发行储蓄的CBDC的规则，就需要充分的调研和专业知识。对于同时履行央行和商业银行职能的CBDC央行，则需要同时进行AML/CFT。更进一步，跨境支付需要至少两个国家或是地区间的协调，两国的法规衔接可能会困难重重。³67. 就零售CBDC而言，AML/CFT措施将由参与的商业银行和其他服务提供商实施，对传统的AML/CFT框架的实施几乎没有改变。然而，对于由央行直接操作的基于存款的CBDC，央行本身可能需要实施AML/CFT措施，包括充分的客户尽职调查措施。这可能需要中央银行额外的资源和专业知识。跨境采用和使用CBDC可能会使该框架的有效实施进一步复杂化。4） GSC服务提供商将需要获得许可或注册，并受到有效监管。解读：这是一项犀利的方案。美国在2020年也提案，任何在美国运营数字资产的公司，都必须在美国注册，这是线上/线下联合的一个方案。线上收集证据同时监控，而线下执行法律（例如制裁），如有必要可在协议层上停止交易。这也是脸书Libra 2.0的计划。目前的情况是，发布GSC的商业银行或机构想要上区块链平台流通，需要进行注册并获得监管机构的许可。但GSC服务商一般选择在国外注册，注册地的国家无法跨境处罚运行在另一个国家的GSC机构。⁴68.  GSC及其提议的全球网络和平台可能会导致虚拟资产生态系统发生转变：由于其潜在的大众市场用途和更多的人对人转移产品，GSC可能对AML / CFT产生严重影响。 因此，将需要监测GSC的发展和扩散，并调整监管对策。5） 改变反洗钱/反恐融资框架可能是必要的，国际合作至关重要。解读：IMF对此持有的态度过于乐观，其中存在的问题事实上非常复杂。为了适应数字货币跨境支付的需要，各国需要积极参与法律和制度框架的修订，扩大AML/CFT的监管范围。如果缺少国际支持，AML / CFT框架的更改将不会成功。这会在3.1节讨论。⁵69. 国际合作将是至关重要的。无论各国是否希望将虚拟资产活动纳入AML/CFT的监管范围或完全禁止，可能都需要对现有法律和制度框架进行修订(例如，指定负责监督AML/CFT未经授权活动的机构)。在跨境背景下，主管部门——特别是AML/CFT监管机构之间的对话将是确保不存在监管漏洞和有效打击滥用行为的关键。6） CBDC和GSC的不同情景不会改变监管的基本原则，包括技术中立原则，但会影响监管的规则和方法。解读：监管制度不能因CBDC/GSC的使用而改变其原则，由于CBDC/GSC交易速度快，监管当局可能会加大监管的力度。⁶70. 在所有情况下，都需要建立监管制度，以维护金融稳定，确保良好的治理、支付基础设施的安全和完整性、运营弹性和消费者保护。监管还需要考虑金融工具和交易的实际使用和潜在滥用，以及它们对金融体系的影响，以支持“反洗钱”/反恐融资并维护市场完整性。7） 有关部门需要根据CBDC和GSC在使用过程中可能出现的不同风险调整措施。跨境支付的情况很复杂。由于需要遵守双方的法律法规，如果多个CBDC或GSC参与，风险会增加。如果使用单一GSC，则存在其他风险，如贷款风险。解读：分析CBDC/GSC用于跨境交易可能产生的风险，并调整相应的监管措施。⁷71. 由于场景1对财务脆弱性的影响相对较小，因此在此场景下无需在监管方面进行重大更改。在场景2和场景4中，借款人和金融中介机构可能会遇到更大的货币错配和更多的外汇市场风险。外国CBDC中的存款与传统外汇存款相比，其流动性可能有所不同。在场景3中，主要风险是到期错配而不是货币错配，因为金融机构可能会用短期负债为其长期的GSC计价资产提供资金。考虑到以GSC计价的资金带来的风险，当局可能需要增加以GSC计价的贷款的资本支出，提高其承保标准或强加其他流动性风险管理标准。8） 监管的范围和监管方法的强度将需要考虑GSC如何影响现有的金融中介机构。解读：美国在2021年1月批准银行参与区块链交易，并且允许发行和交易稳定币，包括GSC。这等于美国银行体系全面接纳稳定币。使用GSC将大大加强其与商业银行及金融中介机构的联系，制定监管规则时需要考虑这一点。⁸72. 允许金融中介机构在其资产负债表上拥有GSC敞口，甚至可以中间委托GSC客户资金（例如,根据现有的监管框架银行和保险公司可能不被允许投资数字仪器,特别是跨境)。GSCs将银行存款作为参考资产的情况，也会加强与金融体系的相互联系。9） 金融稳定委员会（F）已经制定了一套监管gsc的高层次原则。解读：F建议，有关当局应综合监管要求和相关国际标准来监管GSC。⁹73. F建议相关机构对GSC安排应用全面的监管要求和相关的国际标准。当局应在国内和国际上相互合作与协调，以促进有效的沟通与协商，以相互支持，以履行各自的任务。此外，主管部门应确保GSC安排在特定司法管辖区开始任何运营之前，符合特定司法管辖区的所有适用法规要求，包括在具有此类机制的司法管辖区中进行肯定批准。10） 问题仍然是需要在多大程度上制定高层次的原则，成员之间会有不同的监督方式，如何推动成员调整现有的监管框架是重点。例如，监管机构之间现有的协调机制目前是以部门为基础的。因此，可能需要跨部门和跨国合作。解读：监管规则的制定需要协调使用GSC的各个阵营之间的需求，以加强国际一致性。¹ ⁰74. 尽管已经制定了F**别建议，以促进对GSC安排进行协调和有效的监管，但这些建议旨在适应成员之间不同的监管方式，并促进他们调整现有监管框架的努力。例如，监管机构之间现有的协调机制目前是基于部门的。将这种协调机制扩大到跨部门，将需要不同的标准制定机构（S）及其成员作出进一步的努力。为了解决这些问题，为制定更详细的国际原则或国际标准而进行的多部门总体努力将是下一步重要的步骤，以加强国际一致性，从而遏制套利风险。11） GSC生态系统可能缺乏传统的“本地”监管机构，这使得有效的跨境协调难以实现¹¹。因为GSC生态系统将包括许多组织和许多国家，如果软件是开源的，如何决定什么是“本地”也是一个因素。解读：美国的监管机构非常重视这一问题，已经提出稳定币项目的主体公司必须在美国注册。如果发行方是美国的机构，例如美国银行或是科技公司，则属于美国“本地”公司，但业务是全球性的。如果不在美国注册，就不能在美国发行稳定币。一个国外机构想要在美国发行稳定币，必须按照美国的要求在美国本土注册，这样美国可以直接监管本地注册的公司。¹¹75. GSC生态系统可能由松散连接的潜在专业实体（例如发行方，保管人，授权转售商，验证人和钱包服务提供商）组成，并且根据设计，可能没有一个单独的管理机构来控制组织的要素生态系统。原则上，治理主体(或机构)的监督者将是“本地”监督者，但当治理主体只涵盖某些要素，当生态系统完全开放时，谁是“本地”监督者可能更难确定。任何这样的“本地”监督者的权利和责任可能也很难确定。可能有必要在每个子实体级别上标识home/host监控者(例如交易所或钱包提供商)，并清楚地说明相关的协调安排。12） 如何管理全球生态系统，达成全球共识，仍面临重大挑战，目前的监管生态是建立在股票或支付系统等传统金融体系的基础上，而GSC体系又不同于这些传统体系。解读：即使在同一GSC阵营下各国对GSC的监管制度都会不同，而且有的可能是基于货币流通来监管，有的是基于证券交易来监管，有的是以商品交易来监管，而这些监管制度和系统都不同。因此，对GSC的监管，各国仍将存在巨大差异。¹²76.一个例子是当前对发行方的监管方式的区别：一些主管部门将重点放在证券监管对GSC的潜在适用性和扩展上，而另一些主管部门则在努力调整现有的支付提供商监管并将GSC视为一种电子货币。有时，小幅调整可能会弥合各种监管方法之间的差异，但除非达成更详细的国际标准或指南，否则可能存在实质性的差距，不一致之处和监管套利的可能性。覆盖其他服务提供商（例如授权经销商，交易所和钱包服务提供商）的全球统一法规的出现同样具有挑战性。

我们在以前文章中提出由于新数字货币网络和传统金融网络不同，以至于监管方式也会不同。数字货币监管既要分布式，又要中心化。虽然数据是分布式收集，但收集后仍需要中心化处理，由于反洗钱需要处理多方来的数据，单独节点无法做完整的洗钱分析，仍然需要分布式思想和架构。分布式特点体现在数据收集和协议层实时监管；中心化则是在大数据平台上将许多关联的交易一起分析。3.1. 强有力的监管布局监管需多方面的考虑，包括数字代币、数字稳定币、CBDC、数字股票等在内的数字金融体系。我们补充一些需要考虑的要素：图1 数字货币的强监管
表 强监管的八个方面及其三种选择从上表中可以看出一共有3x2x3x2x2x2x3x2的864个组合，因此全面的监管需要仔细研究每一个组合。这里我们可以看其中2个组合：1) 数字代币使用P2P 网络协议来逃避监管，除非使用互链网（下一代互联网），目前无法删除这类系统；2) 大部分数字代币都经过交易所交易（包括合规或是地下交易所），但是有的经过链交易。3) 经过FATF的整理，部分交易已经合规化，但还是有很大一部分交易不在监管之下，例如使用个人钱包参与交易，这样TRISA系统就没有办法监管，而且由于FATF的旅行规则，一些数字代币在暗网交易（由于合规交易所不愿意接受，例如零知识证明协议），且有地下交易所。这些交易所或是根本不在监管系统（例如TRISA）注册，执意作“黑户”。即使后来在TRISA系统上注册，这些地下交易所仍然被美国监管机构标志为“洗钱机构”；4) 数字代币客户和供应商都需要监管；现在虽然已经有成熟的地下市场，但是数字代币项目方跑路的不少。根据英国央行的统计，80%左右的项目方有欺诈行为。5) FATF布局旅行规则监管试图逃避监管的数字代币。但现在只能使用间接方式。6) 大部分使用Token机制，有的使用账本方式。7) 有的数字代币不能经历交易前监管，几乎没有准备金，有的项目方几乎没有开发软件，专门炒币，方便项目方作弊或是助力洗钱；8) 大多使用交易即是结算，交易后的分析作用十分有限。1) 这是合规稳定币；2) 有链上、链下、和交易所监管；并且根据美国的计划，任何发行稳定币发行方都需要在美国注册，方便监管。稳定币发行方每一天都必须公布准备金数字，每天都需要有足够的准备金，而且必须符合蝴蝶模的管理。在交易所交易，客户都需要经过KYC的检验，每一笔交易符合反洗钱的规则；3) 在合规市场和地下市场都有布局：合规市场在链上、链下、交易所都有布局；而在地下市场的交易一旦进入合规市场，立刻会被发现；4) 可监管客户和交易所;5) 脸书链系统自带嵌入式监管机制；6) 脸书系统有Token也有账户；7) 可监管交易前、中、后；8) 交易和结算分开。可以看出，两者监管的难度差距甚大。在文（十），我们已经表示稳定币相对来说比较好监管，而数字代币比较难监管。为了便于监管合规稳定币，参与的虚拟资产服务商（Virtual Asset Service Provider, VASP）都需要服从旅行规则， VASP需要收集数据并送给接收方，也要送到监管单位。3.2. 双层监管机制：零售和批发同时监管在第67条IMF只是提到需要银行或是VASP提供AML/CFT的服务; 如果央行发行，则由央行负责这些服务。但是包括脸书稳定币在内，大GSC都会使用复杂的监管机制，而不只是要求银行或是VASP提供这些反洗钱的服务。我们根据脸书反洗钱的保护机制[12]，加上FATF提出的旅行规则的反洗钱TRISA机制，加上我们提出的STRISA反洗钱机制[13]，一个大数字货币平台例如脸书系统就有五层反洗钱保护机制：1) 协议层嵌入式监管；2) 零售层的VASP内反洗钱服务；3) VASP间反洗钱机制；4) 批发层机构之间的反洗钱服务；5) 网络层反洗钱机制。脸书稳定币也有双层架构，有批发系统也有零售系统，两层都有监管机制，彼此合作。这意味着数字货币系统监管会更加复杂。

本文基于IMF对数字货币在法律框架与监管政策上的观点展开讨论。我们认为交易数据分布式收集而中心化式处理，同时还需要强有力的监管，这种分布式收集但是中心化式处理是新数字货币监管机制，因为传统中心化系统不能处理，而分布是处理也不足够，所以只能采用又分布式，又中心化处理，同时间进行；数据还在分布式系统上收集，收上来的数据在后面大数据平台上运行。这后台系统就是区块链数据湖（Blockchain Data Lake, BDL）,两天前中国刚批准第一个BDL的专利（一种基于区块链的数据湖系统架构）。强有力的监管分为八个方面：数字代币/稳定币/CBDC、链下/链上/交易所、合规市场/地下市场、客户/供应商的监管、逃避监管链/自带监管链、Token系统/账本系统，并且监管要覆盖到交易前、交易时、交易后，还要考虑到交易即结算/交易和结算分离之间的差异，实现全方位的监管。在此基础上还有蝴蝶模（监管客户方和供应商），以及零售和批发同时监管。在这样的监管制度下，可严格限制数字货币非法交易，实现实时监管。参考[1]. 蔡维德等，2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（一）从天方夜谈到公认常识：CBDC或GSC之于储备，2020.11.09[2]. 蔡维德等，2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（二）—-四个场景分析，2020.11.09[3]. 蔡维德等，新数字货币对**货币及宏观金融的影响：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（三），2020.11.23[4]. 蔡维德，王娟，向伟静，外币取代现象：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（四）2020.12.2[5]. 蔡维德，王娟，向伟静，数字货币对金融稳定的影响：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（五）2020.12.14[6]. 蔡维德，王娟，向伟静，新全球储备货币的竞争：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（六）[7]. 蔡维德，王娟，向伟静，数字货币对全球储备货币的影响：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（七）[8]. 蔡维德，王娟，向伟静，数字货币对资金流动的影响：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（八）2021.02.24[9]. 蔡维德，王娟，向伟静，数字货币对宏观经济风险的影响：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（九）2021.02.26[10]. 蔡维德，王娟，向伟静，数字货币交易的管理：2020年10月IMF《跨境支付的数字货币：宏观金融的影响》报告解读（十）[11]. https://www.bis.org/publ/othp33.htm[12].https://www.suerf.org/policynotes/12649/embedded-supervision-how-to-build-regulation-into-libra-2-0-and-the-Token-economy[13]. Wei-Tek Tsai, Dong Yang,Kangmin Wang,Weijing Xiang and Enyan Deng, Srisa: A New Architecture to Enforce Travel Rule//FICC 2020作者简介：蔡维德北航数字社会与区块链实验室主任，天德科技首席科学家，国家科技部重大项目负责人，中国信息界区块链研究院院长，国家大数据（贵州）综合试验区区块链互联网实验室主任， 天民（青岛）国际SandBox研究院院长， 赛迪（青岛）区块链研究院名誉院长，中国亚洲经济发展协会区块链产业专业委员会会长，人民创投区块链研究院专家委员会特聘专家，中国区块链生态联盟专家委员会主任，山东省互联网金融工程技术研究院中心首席科学家，广电运通区块链首席科学家王娟西安交通大学应用经济学博士（后），美国佛罗里达大学系统工程博士后，OECD区块链政策委员会专家项维京北京航空航天大学数字社会与区块链实验室硕士研究生