周小川：数字时代中国支付体系的现代化

很荣幸参加北京大学数字金融研究中心国际研讨会。感谢黄一平先生在这方面做了大量的工作。我想和你分享我的观点。首先要指出的是，我离开一线工作大概三年了，所以我的发言不代表任何组织，而是一些个人的观察、分析和看法，供大家参考。大家都知道，我在办公室的时候，很关心这个话题。我所说的还有一些历史背景。两个多月前，匈牙利央行邀请我在“欧亚论坛”上谈论数字货币和支付系统的现代化。当时，我准备了一个PPT（英文）供今天进一步讨论。首先，让我简要回顾一下中国数字货币和支付系统的现代化进程。

2012年以前，第三方支付，特别是数字和网络第三方支付的使用已经开始发展，但当时无人负责，无人协调。后来，官方讨论要求人民银行来处理此事。于是，人民银行开始发放第三方支付牌照，第一张牌照就交给了支付宝。2014年，中国人民银行启动数字货币项目，成立项目组。不过，当时的技术方向并不明确。它不仅介绍了区块链技术，还介绍了其他方面的可能性。2016年，中国人民银行成立了数字货币研究院，过去是纸币印刷科技研究院的壳，因为机构的设立还需要有一个工作人员，这也预示着下一代纸币的设计从此将停止。

图1 DC/EP的研发进展

2017年起，中国人民银行开始开展数字人民币研发。当时，人们注意到数字资产交易中存在一些问题。我们不能将数字人民币/电子支付系统（即DC/EP）与数字资产交易混为一谈。因此，2017年，中国人民银行停止了ICO和比特币之间的国内交易。2019年，将宣布启动数字人民币试点，并进行封闭测试。2020年，开展“4+1”（四个地方城市+2022年冬奥会）试点。当时在布达佩斯举行的欧亚合作会议上，我列出了四个试点城市的人口：深圳1340万，苏州1075万，雄安小一点，成都1650万。”加1”是指冬奥会。我想解释一下，中国有四个城市，但就人口规模而言，它们都相当于欧洲中等国家。

我想说明的是，DC/EP是一个两层的研发和试点计划，而不是一个支付产品。当然，这也是我的理解。有些人可能有不同的理解，但没关系，因为人们对这些技术创新总是有不同的理解。换句话说，DC/EP项目计划可能包含几个可以尝试和推广的支付产品。Layer2是商业银行、电信运营商和互联网支付平台。他们可以合作或联合，这取决于他们对支付产品和技术框架的最终偏好。

由于时间有限，我今天不能和你过多地讨论这项技术。因此，我想从这一概念入手，探讨基于这一概念的研发和试点的定位，进而探讨多学科参与研究的作用，特别是进入试点和推广阶段的责任。如果在设计和实施过程中存在风险，如何控制风险也可以由科研机构来选择。

图2移动支付在中国的普及情况

在欧亚论坛上，我简要介绍了中国移动支付的进展。从这些数据可以看出，在我国，移动支付人口占总人口的比重一直比较高，到2020年接近60%。移动支付约占各类电子支付的15%（即以前所有的大小额支付系统、信用卡等电子支付）。此外，2019年移动支付占个人消费支出的比重超过60%。这是给外国人一个初步印象。

接下来，我想谈谈数字人民币试点研发和未来发展的驱动因素和机遇。

图3 DC/EP的驱动因素和发展机遇

首先，驱动力主要来自需求侧，即消费群体希望通过不断提高支付系统特别是零售支付系统的效率，降低成本，提高便利性，获得更好的服务。当然，技术的不断进步也提供了这种可能性。然而，在技术更新之后，也存在着技术创新者尽力推广自己技术的情况。他们可能会说，我的技术可能对你非常有用，等等，但对于顶层来说，它仍然是基于需求的。

在本轮技术更新过程中，我们总是提醒需求方对区块链技术有一个清醒的认识：比如区块链技术具有去中心化的优势，但去中心化是我们支付体系现代化需要特别关注或要求的内容吗？事实上，这不一定是真的，它也带来了许多不利因素。

再举一个例子，一些技术创新者说他们不能再依赖帐户了。这是否意味着账目不太好？事实上，仔细想想，金融体系中的账户其实是一件非常好的事情。然后我们强调数字交易需要加密。让我们回顾一下，在近二三十年电子支付的发展历程中，很多环节都是加密的，但具体的加密环节却不尽相同：有的是在账户存取期间加密的，有的是在信息传输期间加密的。

区块链技术提供了记录的不可篡改性，这是一项非常有用的技术。但是，我们也要明白，现有的系统，特别是成熟银行的账户系统，被篡改的可能性非常小，被篡改的概率非常低。此外，我们还应考虑在交易出错时主动修改的可能性。因此，我们需要从技术供给和应用需求两个方面来研究它们是如何碰撞的，然后选择开发和设计的思路。

第二，就中国人而言，他们过去出门时带了很多东西。有些人甚至想出了“技能关键钱”的公式。也就是说，出门时要注意以下几点：一是带身份证，二是带手机，三是带上门钥匙和钱。手机作为移动互联网终端出现后，人们开始说，将来出门带手机没关系。身份证在手机里，健康卡也在手机里。也许车钥匙和门钥匙也会在手机里。即使是手机也有很多其他功能，比如看新闻和娱乐，有时间也可以做其他的数据处理。因此，人们肯定会希望手机里有现金和信用卡随身携带，并希望将所有这些结合在一起。我认为这是一个很大的需求动机（随着科学技术的进一步发展，未来可能会有更新更方便的技术）。当然，这种需求在不同的国家，由于不同的基础，可能会有不同的强度。

第三，当消费者有了新的支付方式时，零售店应该怎么做？他们能接受这种付款方式吗？事实上，在移动支付之前，大量店铺都可以依靠互联网来收单。在此基础上，他们可以进一步开发互联网支付功能。同时，他们可以选择不同的方式，比如近场支付（NFC）、二维码，甚至手机对手机。最近，我看到DC/EP介绍了NFC可以用来实现手机的点对点支付，这是一种P2P（peer-to-peer）支付。

现在P2P的名字很容易被人们混淆。他们认为P2P是互联网平台上的在线贷款。实际上，P2P指的是点对点（peer-to-peer）。有时支付也希望实现点对点。在这里我想说的是，随着网络基础设施的完善，大部分地方都会得到互联网的支持，特别是无线网络。没有网络的时间或区域发生的概率应该很小，但是如果出现网络故障或没有网络的地方，我们可以采取什么方法？基于NFC的P2P离线支付是一种选择。当然，基本上是备份，也就是说，没有网络的情况下，有备份方式付费。

四是鼓励两级体系中的二级商业机构，包括商业银行、手机运营商和支付平台，开展合理竞争、竞相提供服务和创新。我个人理解，央行**不要事先设定或确定某种技术路线，因为技术是不断更新的。在技术进步迅速的情况下，判断哪种技术是好是坏并不容易。事实上，国际上对金融脱媒是否会发生，特别是金融脱媒可能带来的制度结构风险的讨论很多。此外，还有一个风险，就是要防止一些虚拟资产价格过度波动、投机炒作和脱离实体经济。中国高度重视金融服务实体经济。如果一些金融交易脱离实体经济，人们往往会对此提出质疑。

五是高度重视个人隐私保护，防范电信、支付欺诈行为。在我国，电信诈骗问题备受关注。的确，在中国，通过手机等电信、网络手段进行诈骗的比例相对较高，各方对此非常不满。

以上是支付系统发展的动力和动力。我想补充一点关于数字化的内容。现在，数字化应该是广义的意思，因为银行业务，特别是银行账户信息和管理，在二三十年前就开始全面数字化了。它们都是通过计算机和数据库数字化的，然后所有的通讯都是数字化的。在这种情况下，银行业务在很大程度上是一项数据处理业务。因此，无论是数字货币还是数据处理与数字化，都应该是广义的数字化，但有人想把它放在狭义上。

我们来谈谈两层体系。

当中国在2015年和2016年提出支付系统和数字货币的构想时，就开始谈论在国际社会维持两级体系。当时，它不是很受欢迎。现在很多人都在使用双层体系的概念。所谓两层制，央行在第一层，Layer2可以有商业银行、电信运营商和第三方支付网络平台公司，中国已经开始运行工、农、中、建四大银行，中国移动、中国电信、中国联通、蚂蚁和腾讯。

图4 DC/EP双层操作系统

事实上，二级组织的积极性很高。他们知道在这个领域会有很大的发展机会，特别是在获得客户和业务方面。但他们也应该承担更大的责任。首先，他们应该有适当的资本来降低风险。经历过这一切的人都知道，支付系统有时会存在风险，而且风险可能会非常剧烈。其次，他们需要了解客户（KYC），成为反洗钱的主体。第三，他们在保护客户隐私方面也负有很大的责任。如果在这方面有问题并提起诉讼，被告将是第二级组织。此外，他们还需要在技术上进行更大的投资，包括设备投资、运营维护等，当然，这期间会有讨价还价。Layer2次的组织希望获得更多的利益，承担更少的责任。作为第一层的中央银行也会告诉他们，你必须承担这些责任。

在中国这样的大国，有这么大的产能，第二梯队的不同机构可以设计多个方案，并行开发和试点多个方案。当然，这是一个假设。实际操作中不一定会有多种方案，因为有些机构经过磨合和深入了解后会合并，有些不同的方案最终可能会合并。但总的来说，这是一个两层体系结构，可以容纳多个解决方案。需要指出的是，多方案也有缺点，互操作性上可能存在一些障碍，因此可能需要协调或统一接口。

总之，我们可以看到，中国发展两级运营体系的重要考虑之一，就是要高度重视零售支付体系的现代化建设。这也反映了需求导向，而不是推广某项技术及其专业的特殊目的。我们之所以重视零售系统，是因为零售系统提供了整个支付系统的底层服务。如果地基不好，上层的其他应用就会摇晃不稳。当然，人们可能会有很多疑问，比如双层体系中第一层和Layer2的关系。有人认为这是批发和零售的关系。我们稍后再谈。这不是批发和零售之间的简单关系。它还涉及对现行技术体系的评价。

以下是为什么以及如何在推广数字人民币时采用动态的、有竞争力的、多方案的两级操作系统。

图5 DC/EP是一个动态的、竞争性的、多方案的双层操作系统

首先是竞争性的多方案研发，问题之一是央行是否有能力判断和选择**的技术路线。现在的科技似乎五花八门。我们每个人都会游说说，我们自己的技术是最有用的。在电子银行的整个过程中，我们也屡屡遇到这种情况。当然，这也取决于不同的人。不同的人可能有不同的倾向。然而，作为一个机构，央行要选择**的技术和**的发展路径并不容易，风险也相对较高。如果它选错了呢？中国有14亿人口，市场很大，可以容纳或实施各种技术方案。但并不是说没有门槛。每一种技术方案都必须有足够的道理，并说明其优缺点。

应当指出，小国更容易创新和开展试点。如果在试点中发现问题，或者不是**的解决方案，就比较容易切换。但对于一个大国来说，这是非常困难的，而且时间会很长。在这期间，会有各种各样的风险。这一点，从以往纸币更新的经验中可见一斑。

在一些欧洲小国，纸币需要更换。例如，用塑料钞票代替钞票的整个过程可能在一年左右完成。比如前三个月，新旧货币并存；后三个月，所有零售店不接受旧货币，只能使用新货币，但旧货币可以在银行网点兑换成新货币；后六个月，如果要到商业银行网点兑换成新币，只能到央行兑换；今后除非有特殊安排，旧币只能兑换成新币，可以作为托收。

因此，小国可以在一年内完成货币替代。但对中国来说，我们过去是从第三代人民币转向第四代人民币，从第四代人民币转向第五代人民币。每一次换机都用了10年左右的时间，然后还遗留了很多问题。在这方面，对大国来说并不容易，但好处是它们可以同时容纳多种解决方案。

第二是系统的动态演化。众所周知，随着金融技术的飞速发展，支付行业必须适应并不断发展。我以前很喜欢手机的4G系统，因为3G有CDMA和G两种不同的技术选择，在第四代，有一个词叫LTE，是长期演进系统。这个系统允许技术不断发展而不是废除。不过，遗憾的是，虽然4G这么说，但经过多年的发展，它还是生产出了5g。在支付体系中，我们希望建立这样一个框架，既能容纳不同的方案，又是一个动态演化的体系。现代科技的发展真的很快。在使用过程中，要以用户为中心，不断地对新技术进行评价。同时，也要反对垄断。有时垄断会阻碍新技术路线的下一步。在这个过程中，区块链和分布式会计系统（DLT）一直是选择之一。目前他们还在研发过程中，不断解决技术问题，特别是在处理能力（每秒处理多少笔交易）方面。作为零售支付系统的一种应用，目前还不是主流。

**，中央银行的作用。央行的主要任务之一是保持数字人民币币值的稳定。有很多方法。比如，可能需要二线机构的资金，也可能需要准备发行，可能还有其他手段。从理论上讲，在两层制下，央行自身的研发重点可能不在数字货币产品本身（当然，它有基础，所以有很多内部人都有热情做这方面的研究和开发，这还不错）。央行应更加重视可靠的结算清算基础设施建设，这不仅涉及零售支付体系，还涉及零售支付体系——整个经济中更广泛的支付基础设施，以及金融市场的基础设施。所以去年，有人编了一本书，是我讲课的集锦。这本书的题目是“金融基础设施、科技创新和政策应对”。其中列出的基础设施范围仍然非常广泛。

此外，央行可以有所作为，促进不同支付产品之间的互联互通。比如，如果不同支付产品使用的标准或参数不一致，央行可以通过协调努力做到一致，从而达到更好的普遍性，这对市场和消费者都更有利。然而，有时不同的产品在不同的阶段不可能达到*的互操作性，而且会有差异。然而，如果这种差异是阶段性的，那么它们是可以容忍的。

此外，中央银行应为动态演化系统中的应急和替代解决方案做好准备。因此，如果央行自己开发了一种数字货币，并认为它也可以很好地用于零售业，我认为它也可以在紧急情况和替代解决方案中发挥作用。因为在市场上，有些技术方案可能出了问题，有些系统可能出了故障，有些系统在运行中可能出了问题，这是事先没有预料到的。在这个时候，我们需要有替补来赶上。另外，由于未来的技术可能是动态演进的，所以在演进的过程中有时会发生升级，有时是非常复杂的。有些系统一升级就会死掉。因此，在切换时，应该有替代方案和应急计划。因此，要设计好央行的角色，充分发挥各方和家长在二级体制中的积极性。

在这里，我将介绍DC/EP的主要技术解决方案。一是基于账号的电子钱包，它在商家中使用二维码（二维码也在不断升级、标准化，动态二维码在提高防伪等），但我们应该意识到二维码本身的技术含量并不高，所以有些人如果说二维码迟早会退出舞台，它可能不会等太久，但它仍处于初级阶段，是一种广泛应用的技术。另一个是NFC（近场接触），包括applepay、Samsung pay和Huawei pay，它们也是潜在的技术工具。此外，银行卡机构现在将银行卡制作成手机（尽管他们仍保留塑料卡）。

这样，手机就可以通过app、applepay、Samsung pay、Huawei pay等NFC支付，以及二维码扫描等支付方式选择云闪支付。此外，也有一些商业机构考虑预付卡，比如香港的章鱼。这是一种基于IC卡的产品，使用方便，在香港得到了成功的推广和应用。因此，即使移动终端手机是未来旅游的主流产品，也可能会出现预付卡等其他一些支付工具（当然，我们也可以想办法把预付卡做成手机）。

DC/EP的开发思路与CBDC不完全相同。它不是CBDC概念体系的一个分支。主要内容如下：

图6 DC/EP和CBDC中数字人民币的差异

首先要指出的是，二级机构实际上拥有数字人民币的所有权和支付担保。同时，公司还拥有系统、技术和设备。我们多次在国际上说，在一定程度上，我们研究了香港三家发钞银行的情况。目前，金管局委托三家银行发行钞票（20世纪90年代中期中银香港加入前，汇丰银行和渣打银行发行钞票）。发钞银行每发行7.8港元，须向金管局提供1美元的发行准备金。同时，金管局向其发出负债证明书，是当时*的拨备证明。从资产负债表来看，各家银行发行的票据是其资产负债表中的负债，资产方面是负债证明书，而金管局的负债方面是负债证明书。从资产负债表的角度来看，这不同于典的中央银行的假设，即货币所有权和负债责任属于中央银行。

其次，央行可以通过多种手段确保数字人民币价值的稳定。为了支持货币价值的稳定，银行可能会有不同的方法来避免像比特币这样的价格大幅波动。其中一种方法是发行*准备金的现金。与香港一样，我们可以发行债务证明书。当然，央行也可以选择其他方式，比如发慰问函，好吗？不是不可能，只是支持的程度不同。普通人很容易理解*的规定，认为是安全的。但事实上，货币体系并不是那么简单，因为*的准备金只用于现金。在中国，它是M0，其他准现金类别不包括在内，更不用说M1和M2了。因此，两级体系的具体构成可能并不完全相同，央行稳定币价值的方法、工具和支持程度也可能不同。

第三，央行与二级商业机构的关系不一定是简单的批发零售关系。有人认为央行只从事批发业务，二线机构从事零售业务。这两个层次之间的关系构成了传统的简单的批发和零售关系。我认为这种理解过于简单化，没有必要为了概念清晰或防止脱媒而提前给出一个限制。

此外，如上所述，在两级运营体系中，KYC、反洗钱、用户数据隐私保护等合规责任均在二级机构。为了更好地监控这种合规行为，维护系统的稳定，以及实施反洗钱等措施，央行应该掌握所需的二级交易信息和数据，但这只是供参考，央行本身没有直接的商业利益。

在讨论过程中，我的一位同事生动地向我提出了一个观点：商业银行发行数字货币，就像寄信封一样。不同银行设计的信封可能不同，信封的处理方法和防伪也可能不同，但本质上，信封中含有央行的货币。这个比喻很有趣。但我知道可以有不同的安排。这个信封可以是中央银行的货币、中央银行的存款准备金证明或中央银行的安慰信。担保程度不同（如果担保程度较低，也可能对银行的资本充足率和流动性提出较高要求；如果这些监管要求足够高，出现问题的可能性很小。当然，这个信封也可以包含他设计的支付产品。总之，各种方法都要保持货币的稳定性和有效性，第一责任人可以放在第二级机构。

本文认为，我国正在试行的DC/EP双层体系等一系列概念的形成、定义和具体内容都是多年来研发和市场碰撞的结果。你为什么这么说？因为国际社会正经历着一个类似的过程，从数字货币概念的讨论过程来看，国际金融组织或央行正在逐渐形成一个主流概念。早期的焦点主要中心化在比特币年，央行持相对中心化的观点，认为这是不稳定币还是根本不是货币，于是稳定币的概念应运而生。然后是Libra，这是一种私人加密货币。因为担心会出现很多意想不到的问题，我们说不应该使用私人数字货币，而应该使用中央银行的数字货币，所以我们在DC（数字货币）CB（中央银行）变成CBDC之前就加了这个数字货币，然后有人说CBDC可能会导致金融脱媒，而且可能会有一些风险是不容易事先完全想象出来的，所以他们开始用两层体系来支持CBDC。

对这些问题的讨论在我国起步比较早，一些概念也经过了事先的研究，形成了自己的观点。当很多人迷恋比特币时，中国人民银行意识到它不符合支付系统的需求，于是在2017年禁止了ICO和比特币之间的国内交易，银行系统也不接受比特币支付。此外，当有人设计央行与二级机构之间的批发零售关系时，中国人民银行开始考虑基础设施与商业服务之间的关系。

我们来谈谈数据隐私保护和可控匿名性。

图7数据隐私保护和可控匿名性

我们说零售交易应该是私人的和匿名的，但不是*。应该有权威机构，特别是反洗钱和禁毒机构，能够掌握相关数据，但也应该**限度地保护客户隐私。因此，我一直主张探索一个平衡点，那就是关于数字货币研究所的“可控匿名性”。为了充分学习和吸收gdpr的一些规则，中央银行应该推进技术担保。但在中国有一个现象。前段时间大数据交换盛行的时候，很多个人隐私数据实际上已经被泄露甚至买卖，很多客户并不知道自己的数据已经被泄露或者买卖。

我们需要提醒你的是，任何被泄露的信息都必须被数据保存机构删除。用户需要更改密码时需要更改密码，需要更改帐户的用户需要更改帐户。但事实上，这个过程非常复杂、耗时，结果也无法保证。因此，在这种情况下，还有其他一些保障安全的手段，比如安排不同级别的账户，实行不同的限额管理等。消费者可以针对不同的目的管理自己的账户，从而保证用户资金和数据的安全。当然，这些做法可能会让一些人觉得过于复杂和不便，但目前，大量私人数据非法进入市场，这需要处理。

我们来谈谈区块链和DLT。

刚才已经改进了。作为一种可能的技术体系，我们现在正在加紧研发。此外，金融系统还在其他非支付业务领域尝试应用区块链和DLT技术，并取得了良好进展。在支付领域，由于交易吞吐量巨大，DLT技术虽然不能在零售支付系统中发挥核心作用，但可以等待技术的发展。

图8区块链和分布式账本技术

另一个问题是，在支付领域，偶尔会出现一些需要纠正和改变的错误。例如，在发生支付错误后可以更改信用卡。不仅可以注销原始交易，退还多收的款项，还必须更改或删除原始交易记录，否则可能导致信息被滥用，包括进入征信系统。大多数人不知道这是怎么回事。目前，区块链所强调的所谓不可篡改性与这种操作要求相矛盾。

**，跨境支付。

图9数字人民币与跨境支付

去年夏天，Libra推出并提出以跨境汇款为主要应用对象。我身边同事的主要意见不是现在就急着去做，而是要防止出现类似美元化的问题，造成很多不信任和猜疑。另一种判断是，跨境汇款的真正困难往往不在技术体制上，而可能与汇兑、汇入汇出管理、汇兑过程中的汇率风险有关。

比如在美国的墨西哥工人，假设用天秤座汇款方便，就会把天秤座汇回家。但这是天秤座。如果天秤座在当地的零售市场上不能轻易使用，那就应该用墨西哥比索来代替。因此，有必要重视零售系统的应用。把重点放在跨境汇款上是有问题的。起初，天秤座有一篮子货币作后盾。后来，天秤座2.0被美元取代。我们都知道，发展中国家实际上担心本国的美元化或类似问题。

所以事情不是那么简单，障碍往往不是技术体系。此外，国际社会对反洗钱、反恐怖融资和毒品贸易的关注，中国也有另外一个关注点，那就是赌博贸易。因此，如果要在零售支付的基础上进行跨境交易，仍然需要尊重各国的政策和法律、各国的货币**、本国的汇率制度以及相关的汇兑和汇款规定。

今天的技术可以解决支付瞬间的许多技术问题，在很大程度上可以轻松实现。这与以前的技术有很大的不同。例如，在支付过程中，无论是否使用区块链，都可能存在智能合约或嵌入式支付条件。

在这种情况下，中国与其他东亚国家特别是东盟能够稳步推进跨境支付，是因为不同国家的条件差异较大，政策法规差异较大，发展水平也不尽相同。在国内零售支付体系扎实发展的基础上，各国需要首先关注跨境旅游和其他经常项目支付，同时尊重一些国家防止美元化的需要。当然，这一过程可能伴随着人民币国际化，但不应是被迫的。更重要的是，这不应该说是人民币的国际化。央行仍应注重跨境支付结算合作。