向左还是向右？美国2021年加密监管政策分析

作者：陈一婉峰，原题：敌友难辨，2020年美国监管合规指标

长期以来，美国在数字货币和区块链领域走在前列的雄心壮志已为业内人士所清楚。作为加密货币的风向标，美国对加密货币和区块链领域的整体监管政策也持积极态度，采取鼓励投资、严格监管的策略。2019年底，美国国会提出了21项与区块链和加密货币相关的法案，这些法案也在2020年的国会议程上。

2020年3月9日，美国国会议员保罗·戈萨尔（Paul gosar）提出了新版本的《2020年加密货币法案》。该法案的主要内容是明确联邦监管机构监管加密货币的职权范围。加密货币分为三类：加密商品、加密货币和加密证券。美国真的开始加快在加密货币领域的攻势，有可能牢牢占据“加密货币世界**”的位置。

01货币监理署

货币监理署成立于1863年，隶属于美国财政部。它主要负责监督联邦银行系统，包括国民银行、联邦储蓄协会和外国银行在美国的分行和机构，共有1200家。这些机构持有美国银行系统总资产的70%。

自2020年以来，监管机构和机构投资者对数字货币的态度分为两个层面。监管力度不断变化，机构投资者大规模入市，重点关注美国数字资产行业。美国银行业也开始加快开放加密货币金融服务。

2020年3月，Brian Brooks被任命为OCC的首席运营官和第一副总监。同年5月，他升任**董事，致力于推动美国银行业向数字资产转。Brian Brooks认为加密公司可能受到联邦许可制度的约束。如果他们提供的服务可以称为支付服务，那么将加密项目视为本地项目还是全球项目更有意义。如果它们是全球性的，那么拥有单一国家的许可证就更有意义了。在Brian Brooks看来，加密技术越来越像21世纪的银行业。

2020年6月4日，货币监理署征求公众意见，以监管新技术和数字银行活动，包括加密货币和区块链工具。在一份拟议的规则制定通知中，货币监理署表示，货币监理署正在审查有关数字银行活动的法规，以确保这些法规能够随着行业的发展而不断演变。

Brian Brooks对区块链和加密领域一直非常友好。他认为区块链和加密技术有着巨大而广阔的前景。尽管他同意比特币、以太坊和XRP的好处，但他不认为联邦政府需要发行中央银行数字货币（CBDC）。他认为，这不是政府的职责，但美联储和证券交易委员会需要建立一个数字货币框架。

很快，Brian Brooks宣布OCC计划在2020年秋季推出“支付**1.0”。1.0版将是“美国国家货币转账许可证的国家版”，为非银行支付提供商提供“国家优先平台”，但不能进入美联储的支付系统。Brian Brooks称，在1.0版本下运行约18个月后，货币监理署（OCC）将发布2.0版本，他预计该版本将包括直接访问美联储（Federal Reserve）支付系统的功能。

2020年7月23日，货币监理署发布了一封***，声明国民储蓄银行和联邦储备协会可以为其客户提供加密货币托管服务。就在一个月前，货币监理署就这类机构的数字化活动征求公众意见，包括在数字资产和区块链领域。这也标志着美国银行业与新加密货币生态系统之间关系的重大变化。

针对“货币监理署称国家储蓄银行和美联储协会可以为客户提供加密货币托管服务”事件，长期从事中美证券市场业务的区块链和加密货币数字资产研究人员顾延喜表示，他说，美国的零售客户在保存加密货币资产方面有更多的选择，因此保管成本也会降低，这也有助于提高他们在商业银行的加密货币资产质量进入加密货币领域。因此，这对商业银行和零售客户来说是件好事。

2020年8月11日，货币监理署就“国家银行和联邦储备协会的数字活动”的拟议规则征求意见，多家美国银行作出了回应。值得注意的是，包括美国银行（bankofamerica）和PNC在内的几家银行都表示，它们可能有意为客户提供加密托管和其他服务。

9月21日，货币监理署发布了新的指导方针，即联邦特许银行可以为稳定币发行人持有准备金。布赖恩·布鲁克斯在一份声明中说，这些指导方针为联邦银行系统内的银行以安全可靠的方式为客户服务提供了更大的监管确定性。11月1日，美国银行业机构已与安克雷奇（anchorage）和CoinBase等加密托管机构接洽。当时，Brian Brooks还推测，由于比特币托管的复杂性，银行将与它们合作或收购它们来管理客户的加密货币。11月17日，货币监理署发布了“支付章程”，并表示“国家信托银行许可证”是申请加密银行的一种方式。当时，货币监理署已收到一些加密公司的申请，要求将其国家信托公司许可证转换为国家信托银行许可证。

布莱恩·布鲁克斯在推动数字资产行业发展的道路上从未停下脚步。12月4日，布赖恩·布鲁克斯（Brian Brooks）在CNBC上表示，特朗普政府将在任期的**几天推出一系列加密货币银行和政策举措。他似乎在暗示加密银行业的透明度将会到来。Brian Brooks说，我们不需要50条加密规则，但我们需要清楚什么是允许的。”银行直接进入区块链作为支付网络“是肯定的。加密货币在两年前可能是一个泡沫，但随着其定义的尖锐化，已经认识到其价值的机构已经开始大规模采用。

在特朗普任期的大部分时间里，除了围绕《金融科技**》的法律纠纷外，OCC并未干预加密领域。直到Brian Brooks加入OCC，OCC才真正开始了与该行业相关的计划。Brian Brooks曾表示，监管透明度是目前推动加密货币价格上涨的因素，数字资产行业的法律政策仍面临不确定的未来。

2021年1月15日，对加密货币友好的布赖恩·布鲁克斯（Brian Brooks）正式辞去OCC**董事一职，OCC首席运营官布莱克·保尔森（Blake Paulson）将接任这一职务。

02证券交易委员会

SEC成立于1934年，是一个独立的准司法机构，直接隶属于美国。它负责监督和管理美国的证券。它是美国证券业的很高机构。

如果OCC用“慈母”来形容，那么SEC**可以被称为“严父”。

当我们谈到sec时，我们会想到XRP，这是迄今为止从主要交易所的货架上撤下的主流货币。2020年1月14日，CFTC主席希思•塔伯特（heath tarbert）在接受采访时表示，第三大加密货币XRP可能会被sec列为证券。或许是受到了启发，SEC终于“不负众望”地从REBO开始。Messari创始人兼首席执行官瑞安·塞尔基斯（Ryan selkis）曾经谈到SEC，声称SEC的举措似乎比大多数人想象的更具战略性，但与行业发展速度相比，它的速度慢得令人痛苦。同一天，SEC批准了格雷的GBTC注册申请，格雷恢复向“合格”投资者配售其股票。就在那时，格雷正式开始了“狩猎时刻”。

2020年2月7日，美国证券交易委员会委员海丝特•皮尔斯（Hester Peirce）表示，他希望在不违反美国证券法的前提下，为合法的加密项目提供三年的安全期，以便这些项目能够通过美国证券交易委员会（SEC）的证券评估（包括Howey）。该提案旨在根据联邦证券法为代币的发行和销售提供法律框架。

2月25日，SEC向投资者发出建议，警告他们不要从事非法ICO和参与加密欺诈。为打击非法ICO和IEO，SEC编制了一份涵盖一系列主题的清单，以帮助投资者避免欺诈，包括：使用虚拟货币的庞氏骗局；欺诈者建立虚假加密网站并提供虚假交易；上市公司因声称投资加密货币而停牌；比特币包括投资欺诈危险信号的背景信息、ICO的背景信息和投资欺诈的潜在警告，以及欺诈性地利用sec和CFTC对数字资产的虚假债权来吸引投资者。

在反欺诈监管方面，证交会一直是一个标杆，此时证交会还没有开始“收获”。

3月5日，美国证交会投票提议修改一系列规则，以简化和完善豁免证券发行的“拼凑”规则。拟议的规则修改旨在改善现有的“复杂而混乱”的框架，并使公司更容易开发仍然保护投资者的产品。在包括ICO在内的美国证券发行中，您必须在SEC注册或有资格获得豁免。5月5日，SEC临时修订了众筹监管指引，使得试图通过众筹平台进行众筹的加密区块链公司在新冠状病毒疫情期间更容易融资。根据调整方案，寻求通过众筹融资的公司将无需提供可能因冠状病毒而难以获得的文件，包括财务报表。新修订的指导方针和办法有效期至8月31日。

8月6日，格雷宣布将向SEC提交以太坊信托的注册申请，如果获得批准，SEC将成为第二个获得许可的数字货币投资工具。与此同时，已有20多家机构向sec提交了上一季度的收入文件。文件显示，他们投资了格力投资的比特币信托基金（GBTC）。其中，这些机构包括管理45亿美元资产的ark investment和管理53亿美元资产的horizon kinetic等老投资公司。此外，罗斯柴尔德和艾迪生资本等新投资公司也参与了投资。

8月26日，美国证交会正式宣布将修改规则，扩大对QFII的定义。同时，受QFII法规影响，在SEC注册的比特币信托和以太坊信托只能对QFII开放。Hester Peirce曾表示，在加密货币领域，他对投资者的重新分类持开放态度。投资市场的很大一部分实际上是代币买家，他们可能根本不是投资者。

9月22日，美国货币监理署（OCC）和美国证交会（SEC）**发布了《稳定币指引》，**就如何依法处理法定货币支持的加密货币提供了详细指导。货币监理署明确指出，它所指的稳定币是由法定货币一对一支持的，不包括算法稳定币。此外，SEC表示，根据联邦法律，一些稳定币资产可能不是证券，但建议发行人与SEC和法律顾问合作进行二次确认。根据这份声明，SEC表示，它愿意发出一封不采取行动的信函，向收件人保证不会对该公司采取任何强制措施。

同月29日，美国证交会交易与市场部在给华尔街自律机构金融业管理局（financial industry authority）一位高管的信中表示，尽力遵守现有监管规定的交易所将不会受到制裁。SEC对ICO的打击使其经常被视为行业恶魔，但作为受到严格监管的资产类别的象征性版本，数字安全产品基本上遵守了联邦法律。随着对不受监管的ico的打击逐渐消退，美国监管机构，尤其是SEC，正在准备推出一系列符合要求的数字安全产品。2019年6月4日，SEC起诉KIK在2017年推出ICO时出售未注册证券。这起诉讼直到2020年10月21日才被知晓，法院已对此事作出裁决。KIK将需要向SEC支付500万美元的罚款，并在未来三年内将任何融资情况告知SEC。

12月21日，SEC指控ripple在出售XRP时违反了投资者保**，并告知ripple，监管机构计划很快在联邦民事法庭起诉ripple、首席执行官布拉德•加林豪斯（Brad garringhouse）和联合创始人克里斯•拉森（Chris Larsen）。Ripple立即作出回应，称SEC在法律和事实上都是错误的，它将捍卫自己的权利到底。尽管如此，还是掀起了一股XRP撤并潮，社区成员曾表示XRP将归零。为了回应SEC对ripple的指控，纽约南区法院将诉讼的审理日期定为2021年2月22日。在此之前，XRP仍一路暴跌，目前报价为0.35845元，但仍没有复苏迹象。

ripple首席执行官布拉德•加林豪斯（Brad garringhouse）曾就SEC将如何对加密货币进行分类提出过自己的看法。美国证交会宣布比特币和以太坊不是证券已经两年多了。美国监管当局对加密监管的前景保持沉默。包括ripple在内的公司可能会被迫探索其他有利于加密的法规的国家。资金流向最有可能流向的地方，政府设置的障碍越多（其中之一就是不作为），就越没有机会将美国定位为加密领域的***。

03美国商品期货交易委员会（CFTC）

CFTC成立于1974年，负责监管美国商品期货、期权和金融期货和期权市场，确保期货和期权市场的开放性、竞争力和金融可靠性。

CFTC前主席希思•塔伯特（Heath tarbert）将CFTC定义为CFTC正在帮助建立一个标准化的期货市场，投资者将能够“依赖”更好的“价格发现、对冲和风险管理”。Heath tarbert表示，通过允许加密货币进入CFTC的世界，投资者可以更好地获得受信任和监管的金融产品，从而提高对这一资产类别的整体信心，这有助于使数字资产合法化，并增加这些市场的流动性。

2020年2月26日，CFTC技术咨询委员会召开公开会议，了解稳定币、加密货币保险、监管实践和网络安全。CFTC专员brianquintenz表示，为了提供相关价值，稳定币有可能成为一种可行的流动**换媒介，并通过token大力推动智能合约。

塔伯特认为，金融监管应该基于更广泛的原则，而不是具体的规则。tarbert说，基于原则的监管通常更合适的一个领域是金融科技的发展，包括区块链和数字资产。美国必须是这项技术的****者，过度使用规定性规则可能会阻碍这一重要市场的发展。

商品期货交易委员会发布了《商品交易法》中“实际交割”一词的最终解释指南，于2020年6月24日生效。今年3月，CFTC一致通过了该指南，即涉及特定数字资产的零售交易。

在采访中，塔伯特仔细地概述了CFTC与其兄弟监管机构sec之间的工作差异。塔伯特说，CFTC正在等待SEC允许更多的数字资产期货交易。他说，确定数字资产是否是证券是“SEC的唯一责任”。如果他们确信这不是一种安全措施，那么CFTC可以根据其管辖范围开始考虑。一旦人们开始清楚地知道什么东西是安全的，他们就会开始看到更多的数字资产期货。美国在技术特别是区块链技术方面的领先地位至关重要，但他对美国目前的框架并不满意。

在7月8日发布的未来四年的最终战略中，CFTC已将全面的加密货币监管列为优先事项。在其战略目标中，它承诺制定一个总体框架，以促进数字资产方面负责任的创新。

9月2日，CFTC起诉了20家实体，其中包括一些加密交易商和交易所。他们谎称拥有CFTC注册和全国期货协会会员资格。据了解，这些都是强制注册，允许交易所在美国提供与数字资产、衍生品和外汇交易相关的服务。据称，在这20家实体中，有10家在其网站上声称已在CFTC注册。据报道，这些所谓的交易所从未以任何身份在CFTC或NFA注册过，包括声称交易比特币的bitfx24option.com网站加密货币、外汇和投资平台Fidelityfxtrade.com网站以及GranttraDeFix.com网站等等。

10月1日，CFTC指控bitmex持有人非法经营加密货币衍生品交易平台，违反反洗钱规定。海丝特·皮尔斯在接受采访时说，美国司法部和美国商品期货交易委员会（CFTC）对bitmex的新指控引起了加密行业对美国反洗钱（AML）和了解你的客户（KYC）条例的关注，并向加密行业传达了这样一个信息：“当产品和服务出现问题时，需要执行美国法律让美国用户参与。”。Hester Peirce还讨论了SEC对比特币交易所交易基金的明显**，称这对投资者不公平。

10月22日，商品期货交易委员会（CFTC）发布了针对持有客户资金的加密衍生品市场的新指引，建议他们非常谨慎地持有客户资金。《指引》的具体规定限制了期货商可以存放客户虚拟货币的地点，包括“银行、信托公司、其他期货商或者清算虚拟货币期货的清算组织”。此外，CFTC还警告FCM，它们需要将任何此类存款存放在明确标记为客户资金的账户中，而不是用一个账户的收益来弥补另一个账户的损失。

1月22日，对加密货币友好的美国CFTC主席希思·塔伯特正式卸任。对他的候选人有许多不同的看法。据国外媒体报道，最有希望的候选人是乔治敦大学法学教授、前商品期货交易委员会委员提名人克里斯·布鲁默。据报道，克里斯·布鲁默和加里·根斯勒一样，对加密非常了解。近年来，除了主持金融科技周会议外，他还就加密货币、央行数字货币等问题在CFTC作证。

04摘要

事实上，现阶段，美国监管机构对加密货币的分类仍不明确，这间接导致了“涟漪”困境。

在2020年3月《加密数字货币指南》颁布之前，美国有许多主要的执法机构，包括商品期货交易委员会（CFTC）、金融执法机构（FinCEN）、联邦贸易委员会（FTC），国家税务局（IRS）和消费者金融保护局（cfpb）以及金融管理局（OCC）。同时，不可避免地会有摩擦。

2021年，随着拜登政府的改组和华尔街的大规模进入，美国似乎正逐渐从加密货币的***走向垄断者。美国加密货币合规的未来方向是什么？这可能很难预测，但可以肯定的是，无论美国采取何种加密政策，都将在加密界引起巨大冲击。