全球央行依法治“货币”之路

岁末年初，气温一直在下降，但央行数字货币（CBDC）和私人加密货币的动作却越来越高：继深圳之后，苏州将在未来的“双十二”期间发布DCEP消费红包。上海等6个城市将成为第二批DCEP试点城市。《中国人民银行修正案（草案）》的发布和中国人民银行“十四五”规划建议的出台，从制度层面为DCEP提供了有力支持。民间加密货币并非闲着：最近一两个月，比特币再创新高，逼近2万元大关，成为今年投资市场上最耀眼的明星。天秤座项目进展缓慢但持续不断：负责公共关系的协会副主席但丁·迪帕特（Dante dispat）经常在CBDC的各种研讨会上刷脸，而数字钱包Novi开发团队正在开发一种新的支付系统fastpay，据说比visa快7倍。协会创始成员提供的LibraQt（查询和事务集群协议）可以帮助开发者在Libra网络上构建项目。央行数字货币和比特币已成为2020年最热门的话题之一。

值得注意的是，今年以来，一些国际组织试图建立不同于CBDC的标准。今年1月，世界经济论坛技术团队发布了《中央银行数字货币决策者工具箱》白皮书，在征求各国央行、各国政府、国际组织和40多家机构专家的基础上，形成了指导框架，为各国货币当局在不同类CBDC的过程和评价中提供参考。今年3月，国际清算银行（BIS）发布了一份题为“零售中央银行数字货币技术”的报告，提出了一个金字塔数字，从消费者需求的角度来确定零售CBDC的研发。报告称，这一数字涵盖了各国央行开发的CBDC的所有原始设计。10月，由国际清算银行牵头的7家央行数字货币研究小组发布了首份报告《央行数字货币：基本原则与核心特征》，提出了三个基本原则和14个CBDC，完全可以满足这些标准，并实现了该组提出的特点，近年来，国际货币基金组织（IMF）试图从法律角度为CBDC的设计提出一个通用的框架。似乎西方国家和一些国际组织在CBDC研发起步方面比较落后，希望通过共同标准的制定来掌握CBDC国际合作的主导权。

***主席最近在一些重要的国际场合强调，中国将积极推动“与各国和地区的发展战略和互联互通计划对接，并加强政策、规则和标准”（APEC商界**对话的基调演讲）。2020年11月19日，“二十国集团还将以开放、包容的方式探索制定法定数字货币的标准和原则，妥善应对共同推动国际货币体系发展过程中的各种风险和挑战。”，“积极参与数字领域国际规则和标准的制定”已被列入中央“十四五”规划。我国作为CBDC研发的先行者，应积极参与CBDC国际规则和标准的制定。

从中央银行法和货币法的角度看，IMF《中央银行数字货币的法律问题》报告提出了《中央银行数字货币》发行前需要解决的一系列重要法律问题：现行法律是否赋予了中央银行发行《中央银行数字货币》的权力？CBDC能否成为法定货币？CBDC不同设计特征的法律含义是什么？报告还提出了中央银行和货币法的CBDC立法样本草案，并从刑法和国际法保护的角度探讨了现有相关法律能否为CBDC提供足够的保护。报告引用了大量关于中央银行法和货币法的数据。在以往各机构或个人的报告中，大多从货币政策、金融稳定、支付体系等方面论述了CBDC的设计。目前，DCEP已进入生产环境，其快速发展引起了全世界的关注。相关立法工作也在进行中。借鉴国际经验和研究成果，有利于CBDC的法制建设。

1、 论CBDC名称的法律内涵

虽然CBDC的名称早已为人所熟知，但其主要特征和定义却没有一个公认的结论。《生物多样性公约》中的“d”代表其数字化特征，而“CB”和“C”则提出了基本的法律问题。中央银行应该发行中央银行债券。从法律上讲，中央银行负债的产生受《中央银行法》的制约，中央银行法应授权中央银行以数字形式产生中央银行负债，特别是《中央银行法》的发行，必须有健全的法律基础。第二，C代表新的中央银行货币应该是流通货币，而不是货币。大多数国家的货币法都认为，中央银行发行的纸币和硬币或国家发行的硬币，即流通货币，具有法律地位，即债务人可以通过向债权人提供货币来偿还债务。

2、 CBDC的不同设计特征及其法律意义

目前，CBDC的设计可分为四种类：基于账户或代币、批发或通用、单层或双层、中心化或去中心化。每种类都有不同程度的法律问题。

（1） 基于代币的CBDC的法律地位有待厘清

基于账户的CBDC是通过将中央银行账簿中的现金往来账户余额数字化而创建的CBDC。中央银行账簿中经常账户余额的法律性质在各种公法和私法下都有明确规定，因此不存在法律问题。数字代币是一个新生事物，其法律属性和地位有待进一步厘清。

无论CBDC的接入方式是基于账户还是基于代币，其法律意义的区别是最重要的。关于这一区别，有很多讨论，其中比较流行的是：

对于账户货币，包括基于账户的CBDC，账户持有人根据账户持有人的身份有权使用资金。换句话说，账户是我的，所以我可以用账户里的钱。

对于实物货币（纸币和硬币），因为持有人实际上拥有它们，他们有权使用它们。一般来说，钱是我的，所以我可以用它。

对于数字代币，持有者拥有存储和转移资金的密钥，因此他有权使用它。也可以理解为：钥匙是我的，所以我可以用这笔钱。

由此可见，基于账户的CBDC与基于token的CBDC之间的所有权关系是由账户持有人的身份来证明的。除了密码之外，证明持有人身份的方法有很多种，但后者只能通过持有密码来证明CBDC的所有权。一旦丢失或遗忘，它将失去所有权作为现金的损失。

（2） 部分CBDC和个人持股受到法律限制

许多中央银行法律对在中央银行开户的实体和居民个人都有限制。在目前的法律环境下，批发CBDC只能提供给能够在央行开户的实体和RS支付系统参与者。

（3） 一个单层或双层的CBDC应该是中央银行的直接责任

无论是单层还是双层CBDC，都必须是央行的直接债务，才能成为法律意义上的真正货币。如果是商业银行的负债，即使是在央行足额储备，也不是央行的负债，也就是说，它已经失去了法定货币的地位。

（4） 《生物多样性公约》许可的分布式账本技术的法律后果需要澄清

目前，CBDC有中心化支付和去中心化结算两种模式。后者基于分布式账本技术（DLT）。开放式DLT技术将明显增加央行货币供应量管理的难度，采用许可DLT技术的可能性更大。但这种模式会带来怎样的法律后果，还需要进一步探讨。

如果央行使用DLT技术作为发行代币CBDC的基础设施，应考虑其带来的法律后果，有必要在《中央银行法》和《货币法》中制定不同于账户CBDC发行的特别规定。

3、 中央银行法对《中央银行法》发行流通权的界定

（1） 《中央银行法》的发行需要得到中央银行法的授权

中央银行为中央银行及其在法律法规范围内的决策活动提供法律依据。明确授权是指中央银行应具有明确的职能和相关权力，以实现其目标，从而增强中央银行行使权力的法律确定性。如果央行的行为超出了它的权限，它很容易受到政治和法律的挑战。

《生物多样性公约》的颁布是一项新的、有争议的活动。这是中央银行的责任。如果没有明确的授权，央行是否获得了发行这种货币的合法授权，将受到质疑。如果未经合法授权发行，将给央行及其决策机构带来严重的法律、金融和声誉风险。

目前，大多数国家或货币联盟的中央银行法都明确规定，中央银行可以发行三种债务：纸币和硬币、记账货币和票据。CBDC发行能否纳入中央银行的授权范围，取决于其设计特征（即基于代币或账户）的相关性，以及《中央银行法》赋予中央银行的法定职权。

（2） 大多数中央银行的法律不支持发行数字版本的中央银行货币

大多数中央银行法律，无论是直接还是间接，只授权发行流通中的货币，而有些法律则直接将流通货币限制在纸币和硬币上。

目前，IMF成员国共有171家中央银行，其中61%的国家将货币的发行权力或功能限制在纸币和硬币上，而有些国家明确限制央行发行的货币仅限于纸币和硬币。例如，约旦中央银行法第4条规定，中央银行的职能是“在王国发行纸币和硬币”。荷兰中央银行法第3条规定，中央银行的职能包括“为纸币组成的货币流通提供担保”。例如，乌克兰《国家银行法》第7条规定，中央银行的职能是“独立发行乌克兰本国货币并组织其流通”；《尼日利亚中央银行法》第2条将“在尼日利亚发行法定货币”作为中央银行的“主要目标”。一些中央银行法律没有直接规定中央银行发行法定货币的权力或职能，而是通过赋予中央银行从事货币发行必要活动的特定辅助权力，间接授权中央银行发行法定货币。这些具体权力涉及流通货币的印刷铸造、流通、回收、废除和销毁。一些央行的法律引入“资产担保”规则（保持官方外汇储备资产和地方政府债券的数量与流通货币相同），以一定的储备资产支持“货币债务”，从而限制流通中的货币种类。还有一些中央银行法律授权中央银行“发行垄断”，即中央银行在其管辖范围或货币区发行流通货币的专有权，但并不限制中央银行可以发行的货币种类。例如，《尼日利亚中央银行法》第17条规定：“中央银行在尼日利亚拥有发行纸币和硬币的专有权，联邦政府或任何州、地方政府、其他人或当局不得发行可转让票据、纸币、硬币或任何纸币……”

23%的成员国支持中央银行货币发行的数字版本。一些中央银行法律包括发行流通货币的广泛权利，即允许中央银行发行本国货币，或者，虽然中央银行法没有包括流通货币的发行权，但它包含了发行货币（不限于纸币和硬币）的广泛功能，也没有规定印刷铸造、流通、回收、废除、销毁流通货币等具体的辅助权力，也没有规定其他限制纸币、硬币发行权的间接条款。

此外，目前还不清楚16%的成员国的中央银行法律是否可以授权发行数字版的中央银行货币。这些中央银行法要么没有规定发行职能、权力或特定的辅助权力，而是包含了广泛的附带职能或权力；要么中央银行法律包括了广泛的货币发行和流通职能，但不限于纸币和硬币，具有特定的辅助权力或其他间接权力发行货币必须限于纸币和硬币。

（3） 大多数中央银行法律支持向金融机构发行基于账户的CBDC，但不支持向公众发行

许多中央银行法律规定中央银行有权在其账户中开立现金往来账户。具体而言，国际货币基金组织成员国中央银行的做法是不同的：85%的货币基金组织成员国中央银行法律规定只向国家和金融机构开放现金经常账户，而不向自然人开放，如马拉维储备银行法第28条中央银行的权力包括“开放”马拉维政府、政府控制的基金、公司和机构、银行和其他金融机构的账户和接受存款。”一些中央银行法律甚至明确限制了支付系统在银行间支付中的应用。6%的成员国的中央银行法律允许向公众开放经常账户，或者中央银行董事会或财政部长的决定可以取消对自然人在中央银行开立账户的限制。例如，《希腊中央银行章程》第55条赋予中央银行“为国家和公共实体、信贷机构、法律实体、自然人和其他市场参与者开立账户”的权力。《俄罗斯联邦中央银行法》第48条规定，“俄罗斯中央银行有权在没有信贷机构的地区向信贷机构以外的客户提供服务”。《马来西亚中央银行法》第75条规定，中央银行的权力包括“马来西亚财政部长事先批准有权开立账户的任何其他人”。在9%的中央银行法中，不清楚是否可以向公众开放账户。

（4） 《中央银行法》需要修改以适应《中央银行法》的颁布

从各国央行法律的现状来看，无论发布什么样的《中央银行法》，都缺乏明确健全的法律依据，这Convex显了修改《中央银行法》的必要性和紧迫性。

对于基于代币的《中央银行法》问题，需要对《中央银行法》进行修改。首先要明确发行货币在流通中的作用，不仅限于纸币和硬币，还包括以数字代币形式发行的货币（在《中华人民共和国人民银行法（修订草案征求意见稿）》草案中，我们可以看到以下几点声明：“人民币包括物理形式和数字形式。”）

如果以账户为基础的《中央银行法》要向公众发布，应修改《中央银行法》，增加直接向公众开放经常账户的规定，或者采取间接方式，让中央银行决策机构决定哪些个人和实体可以进入中央银行账户。

无论发行何种类的中央银行，支付系统功能仅限于银行间支付系统的规定都应取消。

4、 论中央银行作为正式货币单位与货币法下的支付方式

（1） 货币法规制中的两个问题

货币法为货币价值在社会、经济和法律体系中的运用提供了法律依据。它的职能是根据宪法关于货币的规定来规范两个方面的问题：一是确定国家或货币联盟的官方货币单位及其价值；二是确定国家或货币联盟的官方支付手段（即法律地位）。

它是官方货币还是一种新的支付方式？

（2） CBDC的发行不会成为新的货币单位。

虽然CBDC是一种新的货币形式，但它并不涉及货币法的内容。相反，它是以数字形式发行并以官方货币单位定价，就像中央银行的所有其他货币负债（纸币和硬币、账面货币和票据）。如果一个国家的货币法允许建立以CBDC表示的第二个货币单位，那么这两个货币单位之间就会出现兑换问题。建立两种货币的汇率机制十分必要，这将增加货币政策制定和实施的复杂性。

（3） 在现行货币法下，CBDC很难作为一种新的官方支付手段

在现行法律规定下，CBDC和代币纸币属于中央银行的货币债务，就像硬币和纸币一样，流动性优于央行票据。立法可以授权这类cdbc发行，规定其具有强制流动性，也可以赋予其法律地位。然而，如果是公共基础设施，那么就应该使用这种货币。这可能会带来一些法律问题，比如公平和金融包容。一种中间解决方案是使用基于代币的CBDC，仅将法定货币身份授予某些机构，如国家、公共机构、大商人和银行。如果不修改现行货币法，就很难获得与流通货币同等的法律地位。

如果以账户为基础的《中央银行法》只向金融机构发行，则很少涉及中央银行法的问题。与中央银行的账户货币一样，后者通常没有法定货币地位，因此CBDC不必被授予强制流通和法定货币地位。如果它是向公众发行的，并且被授权具有合法的投标资格，这意味着公共和私人支付不能被拒绝。基于代币，央行可能面临与CBDC相同的法律风险：公众必须拥有能够接受CBDC的技术设备（手机等）。这种做法也可能带来公平和金融包容等问题。因此，如果不修改现行法律，很难将以账户为基础的CBDC作为公众的官方支付方式。

要消除CBDC发行所面临的法律障碍，重点在于代币CBDC能否获得与纸币一样的法律地位。这就需要对货币法进行重大改革。首先，我们应该考虑它是否应该和可能获得法律地位；其次，确定《生物多样性公约》在私法上的地位和权利；第三，审查现行的打击网络犯罪的法律是否能够保护网络犯罪。

5、 网络安全法与刑法对CBDC的保护

在报告的**部分，回顾了一些国家关于伪造货币罪的法律和两项国际公约。据认为，《刑法》、《中央银行法》和《日内瓦打击假冒伪劣公约》等国际公约对法定货币即纸币和硬币提供了保护，并制定了打击伪造和故意损坏钞票和硬币的惩罚措施，如智利《中央银行组织法》第64条规定：“任何人在流通中制造或使用与法定货币相似的纸币，并使其易于更换真钞，根据《票据法》第5条规定，凡违反票据或票据附着力或其他行为的，一律处以“票据票面或票面破损处”等5条之规定。然而，现行刑法、中央银行法或国际公约对如何惩治伪造、损毁CBDC罪没有明确规定，无法为CBDC提供保护。

CBDC的运营依赖于网络。目前，我国《中央银行法》或《刑法》都缺乏针对数字货币的网络犯罪的规定。但是，我们可以考虑援引《网络安全法》来惩罚CBDC的数字伪造行为。例如，欧洲联盟委员会于2001年通过了《布达佩斯网络犯罪公约》。欧洲联盟委员会成员国（该组织目前有47个成员国）和美国、日本、澳大利亚、加拿大、以色列和其他非成员国已加入《公约》。“《公约》将计算机数据定义为“以适合在计算机系统中处理的形式表示的事实、信息或概念，包括适合计算机系统执行某项功能的程序”。这个定义可以理解为包含在央行数字货币中的数据。所列与计算机数据有关的干扰、滥用、伪造或欺诈犯罪可包括针对中央银行数字货币的犯罪。然而，根据现行的《网络犯罪法》或《反网络犯罪法》的规定，对网络犯罪进行准确的界定是不必要的。