中国人民大学刘玉树：世界迎来数字货币时代，如何防范和控制非传统金融风险？

中国人民大学重阳金融研究所宏观研究室主任刘玉树9月7日在《金融时报》上发表，原题是“防范非传统金融风险的数字化变革”

文摘：为进一步完善金融数据监管的配套措施，培育和发展金融数据元市场，加快金融数据资本化进程，构建金融数据治理与监管体系，使金融数据元充分参与市场配置，实现金融数据元市场化推动经济高质量发展，要注意三大转变：一是从财务数据管理向灵活数据治理转变；二是，从财务数据管理向灵活的数据治理转变，主要改变金融数据流通过程中的安全监管，防止金融信息数据诱发战略性金融经济风险；三是从单纯的数据监管转向金融信息服务主体与纯数据监管并重。

近日，中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清就“非传统金融风险”进行了专题讨论近年来金融技术的快速发展给我们带来了机遇和挑战。”我国金融科技在某些领域处于世界前列，在风险防控方面没有现成的经验可借鉴。由于大数据、云计算、人工智能等高新技术的广泛应用，传统金融风险的表现形式和感染路径发生了深刻变化，数据安全等非传统风险日益突出。这些风险具有很强的突发性、隐蔽性和破坏力，不能不引起我们的高度警惕。”

本文试图从数字化的角度探讨金融系统非传统风险防范的数字化现状。

数字货币变化

（1） 世界将迎来数字货币战略制高点的大博弈

数字货币是一个比较宽泛的概念，主要分为两类：一类是私人数字货币（又称虚拟货币）。私人数字货币有加密和非加密两种形式，可以是中心化的也可以是去中心化的。例如，为公众所熟知的比特币，就是一种去中心化的加密虚拟货币。从全球形势来看，虽然外界对比特币等民间数字货币的猜测不断，但公众对这一领域的投资趋于理性。随着算力等相关软硬件的不断发展，未来民间数字货币市场将在充分竞争中更加规范化。

数字货币是与私人数字货币相对应的另一种数字货币——“法定数字货币”，受到世界各国的广泛关注。目前，许多央行都在积极推进数字货币相关工作。

根据国际清算银行于2020年1月发布的一项调查，在国际清算银行调查的66家中央银行中，约80%正在进行数字货币研究，其中40%已进入试验阶段，从理论概念研究阶段的概念及相关理论验证10%左右的央行已经开展了数字货币的开放和试点工作。综合国际公共新闻报道，发达国家法定数字货币更注重个人隐私的保护、系统安全和本国金融体系的稳定；对于新兴市场国家，希望增强金融在经济发展中的作用，提高支付效率，增加流动性，增强货币**。

值得注意的是，数字货币问题与数据**密切相关。目前，欧美国家数据**的博弈已不仅仅是合作。2020年7月16日，欧洲法院正式裁定2016年签署的欧美隐私保护协议“无效”这是美国企业向美国转移欧盟用户数据的一套规则。欧洲法院认为，该协议允许美国对欧盟公民的个人数据进行大规模监控，这不符合欧盟对隐私保护的要求。这项裁决将挑战Facebook、谷歌和亚马逊等美国互联网巨头。最直接的影响是，这些公司将被迫停止在美国的服务器上存储欧盟居民的数据。美国对此也反应激烈。根据美国国务院的声明，未来欧美在数据隐私保护方面的**冲突将加剧。

因此，在数据**竞争大于合作的前提下，欧美国家对于数字货币是否会“彻底改变”其本已占据主导地位的国际金融地位更为谨慎。例如，自2019年以来，美国监管机构对数字货币并不热衷，并继续对计划推出Libra数字货币的Facebook施加压力。

从Libra白皮书2.0来看，虽然Libra削弱了其反美元的特征，但仍对美元和其他**国家构成结构性威胁。例如，Libra用户理论上可以绕过美元体系，直接使用Libra结算，这将直接威胁美元在国际结算中的主导地位。

此外，天秤座不是单一货币的锚。在国际货币市场获得一定地位后，Libra完全有能力与美元等任何**货币脱钩。从天秤座的情况看，如果美国不积极推动数字货币的发展，美元将遭受前所未有的“降维”打击。数字货币革命动摇了原有国际经济秩序的基础，成为当今全球数字经济时代的战略制高点，也是大国在国际金融领域未来竞争的场所。

（2） 数字货币发展的路径选择关系到中国未来金融体系的全局

我国在数字货币研发领域一直走在世界前列，这为我国进一步深化金融体制改革、促进金融与产业紧密结合提供了新起点。首先，中国央行的数字货币有利于构建金融与实体经济和谐融合、内外金融和谐融合的全球金融体系。二是我国央行数字货币研发处于****地位，有利于在数字货币时代把握国际市场机遇。第三，DC/EP有助于增强区域合作的金融粘性。四是促进金融体系与金融体系并行、相对独立的稳步发展。

国际金融基础设施的变化

近年来，随着数据技术的飞速发展，世界各国对国际金融部门的信息安全攻击日趋复杂。在过去的十年里，对全球金融体系的网络威胁已从零星的个别黑客投机性破坏转变为针对全球金融基础设施的大规模系统性攻击。近年来，随着大数据技术和人工高智能技术的发展，针对全球金融系统的网络攻击变得更加复杂。例如，近两年来，支付系统上部署恶意软件获取用户信息进行有针对性的欺诈行为时有发生。全球国际金融基础设施已成为全球金融体系中一个相对脆弱的环节。

（1） 国际金融基础设施中心化的风险正在增加

以swift国际资金清算系统为例，近年来，swift至少遭受了6次重大网络攻击（引起国际舆论的广泛关注）。swift作为全球重要的国际资本清算系统，其可靠性受到广泛质疑。国际资本清算业务的发展面临着前所未有的改革需求。

（1） 索纳利银行案，2013年。入侵者利用收集用户信息的键盘录音软件感染了银行的内部系统。然后它入侵银行的网络来访问银行的内部swift系统。涉案金额为25万美元。

（2） 2015年厄瓜多尔银行失窃案。入侵者窃取了银行员工的信息，并用它访问了该员工的outlook电子邮件帐户。入侵者利用这一访问权操纵了swift转账，涉案金额为1200万美元。

（3） 2015年越南先锋银行案。入侵者利用针对PDF阅读器的恶意软件窃取swift涉案银行的相关信息。后来，越南先锋银行的工作人员发现了可疑的swift信息，并迅速制止了这起涉及113万美元的黑客**案。

（4） 孟加拉国银行案，2016年。2016年2月，孟加拉国中央银行在美国纽约联邦储备银行开设的账户遭到黑客攻击。这次攻击的目标是swift alliance access应用程序，绕过其安全控制，删除证据以掩盖其欺诈性转移。这些黑客共进行了35笔swift交易，盗取了约1亿美元。这些资金随后转移到斯里兰卡和菲律宾。孟加拉国有关部门从斯里兰卡追回2000万美元，其余8100万美元已流入菲律宾赌博机构，难以进一步追查。

（5） 2017年远东国际银行案。入侵者将恶意软件植入银行内部网络，窃取银行员工信息，然后利用员工信息通过swift认证，并送出共计6000多万美元的诈骗交易。据金融监督委员会（FSC）称，尽管入侵被及时发现，损失也被制止，但远东银行最终损失了16万美元。

（6） 2017年NIC亚洲银行。在尼泊尔**的节日之一蒂哈尔，入侵者袭击了银行。据报告，犯罪期间共发起了440万美元的swift欺诈交易。NIC发现可疑活动，并通知尼泊尔中央银行，追回了大部分涉案资金。

考虑到近年来对swift的攻击，在算力飞速发展的时代，中心化式金融基础设施的安全性变得越来越脆弱。因此，swift等全球金融基础设施近年来开始考虑分权问题。

（2） 去中心化不是**药

2016年4月，swift和Accenture发布了一份关于分布式账本技术（DLT）在金融服务中的使用的联合报告。报告承认区块链在数据安全方面的一些优势，如可靠的信息传播、可追溯性、简化的对账和高度的健壮性。但是，基于区块链的去中心化技术是未来国际金融基础设施的**选择吗？从目前的文献来看，基于区块链的去中心化技术在国际金融基础设施中的应用也存在一系列问题，其中主要有两个问题。

（1） 共识安全机制

区块链通过共识协议进行更新，以确保交易和区块的通用性、清晰的排序以及区块链在地理分布节点之间的完整性和一致性。但共识机制也有被恶意攻击的风险。例如，典的“女巫攻击”（Sybil攻击）。

Sybil攻击是利用社会网络中的几个节点控制多个假身份，然后利用这些身份控制或影响网络中大量正常节点的攻击。这种攻击可以允许单个用户生成多个在线身份，从而影响和操纵共识过程。支配地位也可以通过其他方式实现，因为共识结果可以由一个或一组实体操纵，这些实体可以控制大多数散列率。在这种情况下，入侵者将具有足够的挖矿能力来故意影响事务。另外，随着算力的提高，“51%攻击”难题的挑战也越来越大。

（2） 基于区块链的国际支付基础设施的运营挑战

从全球区块链的实际发展来看，并非所有的区块链网络都是平等的，特定网络的健壮性很大程度上取决于其多样性、节点数和哈希率。基于区块链的**发展，完全开放和公共的区块链基础设施仍然无法胜任全球银行间的高效跨境支付。

造成这种局面的主要原因是多方面的，其中最重要的是系统运行效率还比较低。理论上，公共账本平台可以更有效地进行金融交易，但这一论点忽视了维护广泛分布的账本所需的巨大算力，而这与效率直接相关。此外，使用工作量证明共识的公链进行大额支付交易的可行性仍有待实践进一步检验。

例如，与visa和MasterCard相比，比特币支持的每秒交易量仍然较低。此外，系统的运行和维护也是一个大问题。根据swift进行的区块链实验，在使用公共账本时很难保护机密数据的隐私。在实际操作中，为了保护客户隐私，银行和金融机构需要建立数千个私人明细账。这在技术和经济上都很沉重，而且运行维护成本也是一个大问题。此外，大分布式账本的安全性被小账本部分抵消。

总的来说，通过比较可以看出，去中心化区块链技术在国际金融基础设施中的广泛应用还有很长的路要走。因此，如果去中心化区块链技术暂时难以突破，未来很长一段时间内国际金融基础设施发生系统性危机的可能性将增大，国际金融基础设施转升级仍存在较大变数。

金融数据跨境安全流通

（1） 美国金融数据跨境流通中的“双重标签”机制阻碍了全球金融数据的安全跨境流动

（1） 在金融数据安全方面，美国不能保证外国实体在美国受到美国法律的保护。纵观现有案例，美国在证券金融领域涉外案件中越来越频繁地引用“域外适用排除假说”也就是说，对于非美国原告，法院在确定适用法律时，需要开启另一套判决制度，以确定某一案件是否可以适用美国法律，涉及条款的适用空间。这意味着，非美国原告可能无法在美国享受到相对公平的法律保护，美国对在美海外原告有“双重标准”

“排除域外适用假说”与莫里森和基奥贝尔案件有关。美国法院在判断是否实际行使管辖权时，将考虑采用莫里森·基奥贝尔两步分析法。也就是说，指的是2010年的莫里森案和2013年的基奥贝尔案。这两个案例是美国决定是否行使“域外适用排除假说”的重要参考案例。简言之，莫里森的审判法官批评了以前在证券法领域广泛使用的“行为和影响标准”，将海外证券诉讼的管辖范围缩小到“交易标准”之内。

莫里森的影响超越了证券诉讼。在kiobel案中，美国**法院进一步将“域外适用排除假说”扩展到了外国人侵权法。因此，美国司法过程中采用的莫里森-基奥贝尔两步分析法是“高度灵活的”以金融数据安全为例，即使在美国提起诉讼，由于存在“域外适用排除假说”，也不能得到公平对待。同时，美国可以根据《外国人侵权法》以“人权”为理由进行有针对性的诉讼。因此，如果一个非美国或机构受到来自美国的金融数据安全相关违规行为（如非法监控），就很难获得起诉权和平等的诉讼权。这也引起了欧洲法院的注意。

（2） 美国认为，在金融数据安全领域，其他国家和地区的数据保**律必须让位于美国的银行法律体系。以欧洲为例，美国认为美国银行法优先于欧盟gdpr。目前，在美国和欧洲对金融数据的管辖权方面，认为gdpr必须符合美国银行法对相关金融数据的要求，主要参考美国《对外关系法》第403条。《外交关系法》第403条第（3）款规定，当两国对一个人或一项活动行使管辖权并非不合理，但两国的规定发生冲突时，两国均有义务在行使管辖权时评估自己和另一国的利益。考虑到所有相关因素，包括第403条第（2）款所述的因素，即如果一国的利益明显更大，该国应遵守另一国的规定。

其中，《对外关系法》第403条第（2）款涉及八个方面来评估管辖权是否合理：（a）活动与控制国领土之间的联系，即活动在该领土内发生的程度，或具有实质性的，对领土的直接和可预见的影响；（b）控制国与主要负责受控制活动的人之间的关系，或国家与其控制旨在保护联系的人之间的关系，例如国籍、居住地或经济活动；（c） 受管制活动的性质、管制对控制国的重要性、其他国家管制这种活动的程度以及普遍接受这种管制的必要性；（d）是否有合理的预期，认为它可能受到《规约》的保护或损害；（E） 《规约》对国际政治、法律或经济制度的重要性；（f）该条例在多大程度上符合国际制度的传统；（g）另一国可能对管制活动感兴趣；（H）与另一国的立法发生冲突的可能性。

从上述两个角度看，美国在金融数据跨境安全流动中贯彻“美国优先”原则。在法律上，“你不能移动我的数据，但我可以随意移动你的数据”的要求。作为世界第一大国，美国挑起了全球冲突，加速了全球金融数据跨境流通的变化。以下是欧洲的回应。

（2） 美国在数据安全领域的双重投标引起了欧洲的强烈反击，其他地区也不能排除参与这场博弈

2020年7月初，欧洲法院、欧洲**法院裁定，欧盟和美国之间使用了近4年的欧洲数据隐私屏蔽无效。这是对美国在数据安全方面的一次重要反击。根据欧美数据隐私保护组织的规定，用于商业目的的个人数据在从欧洲传输到美国后，将享受与欧盟相同的数据保护标准。不过，欧洲法院认为，协议条款没有为个人信息从欧洲转移到美国的人提供足够的隐私和数据保护。同时，存储在美国服务器上的欧盟居民信息，使欧洲人有可能受到美国政府的监控，但欧洲人无权就此类监控提起诉讼。

美国国务院警告说，美国正在审查这项裁决对5300多家欧美公司的后果和影响，这些公司为美欧双方带来了数百万个跨大西洋就业岗位和超过7.1万亿美元的商业交易。这项裁决将挑战脸谱网、谷歌和亚马逊等美国互联网巨头，它们将被迫停止在美国服务器上存储欧盟居民的数据。

从目前美国“数据安全标准”的角度来看，其具有双重战略考量。这与美国未来数字价值链的全球化有关。欧洲法院的判决无疑将成为美国在未来大数据时代主导全球数字经济霸权的绊脚石。为了抢占未来全球数字经济市场霸权，欧洲是一个非常关键的环节，因此美国不会放弃。据美国国务院称，这表明，随后欧美在数据隐私保护方面的**博弈将更加激烈。

金融数据监管的变化

2020年4月9日，《**中央、国务院关于构建更加完善的市场化要素配置体系和机制的意见》（以下简称《意见》）正式发布。数据作为一种新的生产要素，正式成为国民经济发展的核心动力之一。

意见认为，要推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护，注重大数据交易市场的引导和培育，为数据元的市场化配置指明了方向，对我国金融数据监管提出了新的要求。然而，我国数据元的市场化配置尚处于起步阶段，在此基础上的金融数据监管面临诸多挑战。在数字时代，金融数据监管的秩序和活力需要注意三个问题。

（1） 财务数据产权模糊，缺乏有效监管

目前，金融数据产权的界定仍需进一步细化。财务数据的所有权不同于传统的产权，可以直接控制。金融数据权在数据的整个生命周期中具有不同的支配主体，其所有权不一定属于一个经济实体。同时，目前财务数据的价值和成本计量方法还不统一。由于行业的特殊性，很难将财务数据的价值和成本从业务中分离出来，也很难通过市场直接定价。

随着数字经济的快速发展，金融数据所有权的生成过程将变得更加复杂，这将对金融数据监管提出巨大挑战。目前，金融数据监管的行政立法、行业标准和市场规范建设是一个全球性的问题。随着数字经济的转和快速发展，相关问题也在不断变化。在发展过程中，很难形成相对稳定有效的把握。

（2） 金融数据安全与交易成本之间存在矛盾

数据交易成本是推动数据元市场化配置的关键。一方面，金融数据涉及国民金融经济命脉，对数据安全有诸多要求；另一方面，数据要素市场化要求降低金融数据交易成本，促进金融数据流动。市场化与数据化之间的矛盾将更加突出。金融企业更注重封闭生态的建设，数据孤岛现象普遍。同时，由于缺乏相应的技术标准、规范的市场环境和成熟的发行机制，各类机构都担心促进金融数据的流动，因此难以实现可信流通。对滥用金融数据和非法交易的监管难度较大，不利于提高数据元市场化配置效率和市场秩序的建立。

（3） 我国金融数据的国际影响力日益增强，对境外金融信息服务机构的有效监管将更加迫切

随着全球国际秩序的不确定性越来越大，中国在世界主要经济体中的地位日益重要。中国金融数据的价值越来越高。中国的金融信息数据已经成为全球经济的重要指标和指标。目前，海外金融信息服务机构对中国市场高度重视。对境外金融信息服务机构的有效监管，直接关系到我国金融经济的稳定发展，关系到我国对世界金融经济形势的预期和风险管理。对境外金融信息服务机构的有效监管将成为未来我国国际信用体系建设的重要课题。

建议

（1） 以“大金融”体制为基础，防范安全问题泛化，防范金融风险

按照“大金融”的框架，影响一国金融竞争力的核心因素可以概括为效率、稳定性和危机控制能力三个基本方面。前两个因素是金融竞争力的两个基本支柱，应对危机的能力在很大程度上决定了一个国家的金融体系在多大程度上能够在紧急情况发生时恢复效率和稳定。

从“大金融”的角度看，防范金融危机的最终目的是保持国家金融体系“效率”与“稳定”之间的平衡，这是一个动态过程。具体到财务数据领域，有必要考虑财务数据的安全性和有效使用。在防范非传统金融风险的过程中，金融数据安全是首要问题，而不是首要目的。数据安全有助于提高金融数据的可靠供应和使用效率。因此，我们应该警惕安全问题泛化的趋势，保持金融体系的活力。

（2） 积极推进数据要素市场化配置，金融数据监管需要注意三大转变

为进一步完善金融数据监管的配套措施，培育和发展金融数据元市场，加快金融数据资本化进程，构建金融数据治理监管体系，使金融数据元充分参与市场配置，促进金融数据元市场化进程经济高质量发展，要注意三大转变。

一是从财务数据管理向灵活的数据治理转变。在推进数据元市场化配置的发展趋势下，随着数据元市场化的发展，除了做好财务数据的行政管理外，市场化的金融数据治理需求也将日益突出。在贯彻落实金融数据刚性规范和中央有关精神的同时，需要对相关市场进行更加灵活的引导，确保全面实施金融数据监管能够促进数据要素的市场化配置。

二是从金融数据流通过程的安全监管向防范金融数据价值链诱发战略性金融经济风险转变。目前，我国数字技术发展迅速。近年来，中国在网络空间安全和数据流通安全方面取得了长足进步。财务数据的安全已经成为一项正常的运维工作。金融数据的安全性已从以数据流通为导向的过程监管向金融数据的价值链和战略风险管理转变。有关部门加强了对重点金融数据传递机制的监督筛选，防止金融数据失真传递对国民经济金融预期产生重大影响。在数字经济时代，数据已经成为金融的基本单位，金融数据服务对金融经济自身发展的影响越来越大，数据对经济和金融的相关影响将是未来金融数据监管的重点。

三是从单纯的数据监管转向金融信息服务主体与纯数据监管并重。随着互联网的普及，特别是5g商用以来移动互联网的迅猛发展，金融信息数据中人类相关语料数据的存储、监控和智能分析能力越来越强。金融语料库数据已成为重要的金融信息服务资源。传统的金融数据监管对语料数据关注较少。语料库数据与个体的金融经济行为密切相关。它是准确了解市场的重要途径，也是未来财务数据的重要组成部分。

（3） 深入理解计算机社会时代的非传统金融风险治理

近年来，随着数字中国的飞速发展，社会的可计算性在横向和纵向上都达到了前所未有的高度。在计算机社会时代，过分强调数字治理的准确性，必然会影响社会的多样性和包容性增长。当金融治理体系的建设能够建立在丰富的数据基础上时，过度安全可能成为金融体系的**风险。那么，展望未来，创造选择性比增强确定性更重要吗？这将成为未来重新审视非传统金融风险难以避免的问题。